Урегулирование на Донбассе: время выйти из тупика

Выборы президента воскресили надежды на прекращение войны на востоке Украины и начало мирного урегулирования. Но для этого нужно вернуться к базовым условиям мира, зафиксированным в Минских соглашения

На наших глазах до небес взлетает рейтинг кандидата, первым заявившего о готовности договариваться о мире на Донбассе «хоть с чертом лысым». При том, что никакого мирного плана урегулирования ни данный персонаж, ни кто-либо из других кандидатов не предложил.

И это не случайно.

В Украине уже который год подряд считается хорошим тоном ругать Минские соглашения за то, что они якобы не работают.

Но факт остается фактом: за почти пять лет с начала конфликта никто – ни в Украине, ни за ее пределами – не предложил действенной альтернативы Минску. За пять лет не создано ни одного международного формата либо инструмента, который бы игнорировал эти документы.

Минские соглашения являются единственной правовой основой как неизбежного взаимодействия с Россией по урегулированию на Донбассе, так и – чего многие в Украине до сих пор не понимают – международных санкций против России за их несоблюдение.

Новый президент, кто бы им ни стал, будет вынужден вернуться к Минским соглашениям. При этом сразу же во весь рост встанет серьезная проблема. Нынешнее руководство Украины не просто с самого начала не хотело выполнять соглашения. В нарушение законодательства, оно их даже не ратифицировало.

По закону Украины о международных договорах, одним из разработчиков которого был автор этого текста, Минские договоренности подлежат безусловной ратификации Верховной Радой Украины.

Статья 9 Закона «Ратификация международных договоров Украины» говорит об этом весьма четко: «Ратификации подлежат международные договоры Украины… исполнение которых обуславливает изменение законов Украины либо принятие новых законов Украины», что, безусловно, имело место в случае с Минскими соглашениями.

Минский протокол 2014 года и Комплекс мер по выполнению Минских соглашений 2015 года являются классическими международными договорами, на заключение которых второй Президент Украины Леонид Кучма был законным образом уполномочен Распоряжением действующего Президента № 953/2014-рп от 8 июля 2014 года.

Во исполнение пункта 3 статьи 9 того же Закона Министерство иностранных дел было обязано на протяжении шести месяцев после заключения каждого из договоров подать Президенту определенный Законом комплекс документов для их ратификации.

Этого, как известно, сделано не было.

Более того, отказ от исполнения Минских соглашений был в дальнейшем законодательно зафиксирован в тексте так называемого Закона о деоккупации Донбасса 2018 года.

Каким образом? Открываем Закон, читаем его статью 5:

«Для обеспечения государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях органы государственной власти и их должностные лица… осуществляют с соблюдением международных обязательств Украины, международных договоров, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины… меры с целью восстановления территориальной целостности Украины».

Это значит, что Закон обязал украинских чиновников соблюдать только договоры, ратифицированные Верховной Радой Украины, к числу которых Минские соглашения, как мы уже выяснили, не относятся. А статья 19 Конституции гласит: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины».

Таким образом, закон прямо запретил всем органам государственной власти соблюдать Минские договоренности!

Однако, пора, наконец, понять: мир на Донбассе не нужен никому, кроме Украины. С другой стороны, если сам Киев начнет делать хотя бы что-то, международное сообщество будет готово активно нам помочь. Последнее свидетельство этому – мирный план Мартина Зайдика, Спецпредставителя председателя ОБСЕ в составе Тристоронней контактной группы, предложенный им вместе с коллегами Эртугрулом Апаканом и Пьером Морелем. План был встречен в Украине либо нервной критикой, либо просто молчанием. Ибо, как и все остальные международные предложения по урегулированию, план базируется на ненавистных этой власти Минских соглашениях, усиливает и совершенствует действие их механизмов.

И потому эта власть не заметила очевидной вещи – план Зайдика содержит ряд чрезвычайно полезных для мирного урегулирования элементов. Ключевое его преимущество – идея объединения миротворческого и гуманитарного потенциала ООН и ОБСЕ в ходе проведения совместной операции. ООН имеет огромный опыт в проведении миротворческих операций в самых разных уголках планеты, а также в гуманитарной сфере.
Офис управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев плодотворно работает в Украине с 1994 года, накопил бесценный опыт помощи беженцам и перемещенным лицам. С другой стороны, ОБСЕ в лице Мониторинговой миссии присутствует на Донбассе с самого начала конфликта.

Отмечу еще один аспект, который в этом году будет способствовать реализации идеи Зайдика. В ОБСЕ сейчас председательствует Словакия - наш сосед и хороший партнер, а возглавляет Организацию глава внешнеполитического ведомства этой страны Мирослав Лайчак, целый год, с сентября 2017 по сентябрь 2018, председательствовавший в Генеральной Ассамблее ООН. При этом именно урегулирование на востоке Украины Лайчак обозначил приоритетом словацкого председательства в ОБСЕ.

Таким образом, с начала года появились дополнительные факторы, могущие усилить механизмы урегулирования на Донбассе, только вот украинская власть никак не хочет ими воспользоваться. Более того, не имея никаких собственных идей о том, как установить мир в стране, мы с легкостью отметаем все предложения наших партнеров.

Сегодня, как никогда ранее, следует вести речь о создании базовых предпосылок для выполнения Минских соглашений, и в первую очередь, по моему глубокому убеждению, о создании атмосферы толерантности, взаимного уважения и взаимного прощения. Только такой общественный и политический климат способен ускорить реализацию Минских соглашений и связанных с ними дипломатических инициатив.

Подобное обязательство Украина, кстати, уже взяла на себя. В частности, в тексте Минского протокола от 2014 года Киев обязуется «продолжить инклюзивный общенациональный диалог». Это обещание, как и многие другие, не было выполнено.

И очень жаль. Вследствие искусственно созданной обеими сторонами атмосферы нетерпимости миллионы украинских граждан стали настоящими врагами. Должна прекратиться взаимная раздача оскорбительных ярлыков «сепаров» или «укрофашистов». Но Киев, как максимально заинтересованная в восстановлении единства сторона, должен первым подать пример.

Социологические опросы свидетельствуют: люди на неподконтрольных территориях ассоциируют с возвращением в Украину множество страхов. Многие не против вернуться, но только не при нынешней власти. Многие боятся военного наступления и репрессий. Украинская власть не делает ничего, чтобы развеять эти страхи. Они растут с каждой силовой акцией ультраправых, с каждым «отжатым» храмом, с каждым законом, урезающим права русскоязычных граждан и национальных меньшинств. И эта политика резко контрастирует, например, с широко распропагандированными мерами Москвы по предоставлению российского гражданства гражданам Украины по упрощенной схеме.

На самом деле власть, искренне стремящаяся к воссоединению страны, должна делать все для восстановления гуманитарных связей с гражданами, проживающими на неподконтрольных территориях.

Очень важно, например, расширить перечень документов, выдаваемых властями «ДНР» и «ЛНР» и признаваемых Украиной. На сегодня таковыми признаются лишь свидетельства о рождении и смерти, однако человеческая жизнь не ограничивается этими двумя событиями.

Сразу же внесу ясность: признание документов, выдаваемых на неподконтрольных территориях, отнюдь и никоим образом не означает политического признания «ДНР» и «ЛНР». Об этом четко говорит международное право: документы, выдаваемые непризнанными либо оккупационными властями, должны признаваться в том случае, если их непризнание влечет серьезные нарушения или ограничения прав граждан.

Существует несколько ключевых международных документов по этому вопросу, самым известным из которых является решение Международного суда от 21 июня 1971 года об оккупации Намибии Южной Африкой. В нем говорится, что, хотя действия правительства ЮАР на территории Намибии являются незаконными и недействительными, «эта недействительность не может распространяться на такие действия, как, например, регистрация рождений, смертей и браков».

Об этом же сказано и в решении Европейского суда по правам человека в деле Cyprus v. Turkey по поводу документов, выдаваемых непризнанной Турецкой республикой Северного Кипра: «…Обязательство не принимать во внимание акты фактических образований не является абсолютным. Жизнь на соответствующей территории продолжается для ее жителей. Эта жизнь должна быть терпимой, и права жителей должны защищаться фактическими органами власти... и акты этих органов не могут просто игнорироваться третьими государствами или международными организациями».

Итак, новоизбранный президент Украины, если он действительно намерен вернуть Донбасс, должен выступить с обращением к жителям неподконтрольных территорий, в котором, как минимум, заявить о:

• твердом намерении ликвидировать атмосферу недоверия и нетерпимости, нагнетаемую по обе стороны линии разграничения;