Як президент реформує економіку? Перші підсумки програми на 2010-2014 роки

Станом на кінець 2013 року, програма економічних реформ Януковича мала бути виконана вже на дві третини. Чи справдились обіцянки президента у сфері стабілізації бюджету?

Ігор Самохін

Улітку 2010 року президент України оприлюднив амбітну Програму економічних реформ на наступні п’ять років. Текст, що налічує 87 сторінок, пропонує низку змін до законодавства, які мають оздоровити економіку і принести результати, відчутні вже наприкінці президентського терміну Януковича. Кожен блок реформ мав упроваджуватись у три етапи – до кінця 2010, до кінця 2012 та до кінця 2014 року відповідно. Із 2010 року і дотепер президент мав лояльний уряд та більшість (подеколи хитку) у Верховній Раді, тож великих проблем у виконанні запланованого, очевидно, не мало б бути. Маємо нагоду почати оцінювати прогрес (чи його відсутність) у виконанні обіцяних та довгоочікуваних економічних змін.

Ключові законопроекти

Перший розділ програми присвячено стабілізації держбюджету. Автори документу зауважують негнучкість і непрозорість бюджетних витрат, слабкий фіскальний менеджмент та пропонують довгий перелік позитивних змін, які за змістом дуже в дусі тогочасних рекомендацій МВФ (який саме в 2010 році бив на сполох через проблеми з бюджетом у країнах Європи). Згідно з планом, на сьогодні мали бути виконані вже щонайменше дві третини обіцянок програми.

Першою у списку була рекомендація запровадити закон «Про здійснення державних закупівель», покликаний зменшити корупційні ризики бюджетних витрат. Документ прийняли у 2010 році і відтоді внесли ще декілька поправок, тож формально програмний пункт виконано. Втім, у пресі неодноразово лунали застереження, що закон у підсумку виявився, навпаки, дуже зручним для здійснення найрізноманітніших корупційних схем. Те, що регулярно знаходять у держзакупівлях журналісти  сайту «Наші гроші» та інших видань, свідчить про недотримання змістової частини обіцянки – зменшення корупції у сфері бюджетних витрат.

Бюджетний кодекс, закон номер 2 у переліку, також швидко прийняли того ж літа 2010 року. У документі визначається «програмно-цільовий метод», йдеться про «середньострокове планування» бюджетного процесу, те саме, що вимагала президентська програма. На жаль, ми не можемо достовірно проаналізувати, чи справді виконувались нові правила створення бюджету, але обіцянку, тим не менш, виконано. Аналогічній темі присвячено закон про стратегічне планування, який прийняли у першому читанні, але не змогли проголосувати у другому, таким чином, не давши можливості президенту виконати свою обіцянку.

Закон про державний борг чомусь іще на етапі проекту не потрапив на голосування і досі залишився не прийнятим. Нової законодавчої бази для інвестиційних субвенцій, що передбачено тим самим пунктом програми, теж не було створено.

Поліпшувати керування інвестиційними проектами, як планувалось згідно з програмою, став безпосередньо президент – у 2010 році він створив  Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України на чолі з Владиславом Каськівим. Законодавча база надання інвестиційних субвенцій була змінена шляхом поправок до Бюджетного кодексу, однак, як показує незалежний аналіз, зміни були занадто несуттєвими, щоб можна було говорити про реформу.

«Фонд майбутніх поколінь», іще одна новація, передбачена економічними радниками президента, була близькою до здійснення – законопроект про створення такого фонду дійшов до успішного першого читання, але у 2012 році розгляд перенесли на невизначений час, який поки що не настав. Обіцянка не виконана.

Реформи гальмують

Ще три суттєві зміни було заплановано завершити впродовж другого етапу, до кінця 2012 року. Враховуючи «буксування» з початком реформ, не дивно, що другий етап став ще сумнішим. Закон про державну допомогу реальному сектору, приміром, так і не з’явився навіть у формі проекту. Хіба що середньострокову (трирічну) стратегію управління державним боргом було прийнято постановою Кабінету міністрів аж двічі – у 2011 та 2012 році. А третя реформа другого етапу – удосконалення звітності та менеджменту держпідприємств – надто важко піддається перевірці, щоб можна було сказати щось певне щодо неї.

Враховуючи затримку із другим етапом реформ, не варто чекати і на швидке виконання третього етапу, що містить такі завдання:

– застосування програмно-цільового  методу  й  середньострокового  планування  у бюджетному процесі;

– запровадження  комплексної  інтегрованої  системи  управління  державними фінансами;

– запровадження внутрішнього аудиту згідно із стандартами ЄС.

Дедлайн для кінцевих реформ – кінець 2014 року, тож виносити остаточну оцінку цим обіцянкам ще рано.

Поліпшення бюджетної статистики

Також у програму входили індикатори успіху реформ. Найголовніші з них – скорочення дефіциту бюджету та стабілізація держборгу. Дефіцит виявився вразливим до змін економічної ситуації, які влада не змогла передбачити, коли закладала його поступове скорочення до 2% у 2013-2014 рр. Так, він зменшився з 5,9% ВВП у 2010 р. до 1,8% уже в 2011 р. (при цільовому показнику 5,3% у 2010 р. та 4,3% у 2011 р.). Однак наступний рік виявився невдалим для економіки, тож у 2012 р. бюджетний дефіцит знову підскочив до 3,8%. І навряд чи ситуація зміниться на краще тепер, коли в країні продовжується рецесія і планові показники бюджетних надходжень не виконуються.

Ситуація з держборгом дещо краща – президентська програма, не розраховуючи на успішний 2011 рік, заклала максимальний показник на рівні 45% ВВП у 2013-14 рр. На кінець 2012 р. він становив 36% від ВВП України. Втім, борг виріс протягом 2013 року, і за умови, що ВВП не виросте (усе до цього йде), нинішній держборг (69 мільярдів доларів) становитиме 39% ВВП. Якщо економічна ситуація не поліпшиться, то наступного року таки вдасться досягти «стелі» у 45%, що матиме негативні наслідки для економіки.

Перелік обіцянок блоку «стабілізація бюджету» на сайті «Владометр»:

Янукович обіцяє прийняти закони про держзакупівлі відповідно до стандартів СОТ

Янукович обіцяє прийняти закон про Державний борг

Янукович обіцяє прийняти закон про стратегічне планування

Янукович обіцяє проводити аудит відповідно до стандартів ЄС