«Формула Волкера»

Переговорная миссия спецпредставителя госдепа США К.Волкера пока не смогла привести к прогрессу в реализации Минска-2. Но свой вклад в этот процесс она уже внесла.

Во время встречи с российским спецпредставителем В.Сурковым в Дубае в январе 2018 года он озвучил концепт урегулирования конфликта, который выглядел логичным ещё в сентябре 2017 года.

И если до этого была только «формула Штайнмайера», то теперь появилась ещё и «формула Волкера».

Значение «формулы Штайнмайера».

В 2016 году она стала последним возможным воплощением компромисса в вопросах реализации Минских соглашений (и первых, и вторых). Она стала максимальным результатом тех действий, которые были предприняты канцлером ФРГ А.Меркель, президентом Франции Ф.Олландом, немецким и французскими министрами иностранных дел – Ф.-В.Штайнмайером и Ж.-М.Эро. Оба министра согласовали общий подход и в сентябре 2016 года прибыли в Киев, чтобы обсудить его с украинским руководством. При это следует отметить, что даже тогда этот подход к реализации Минска-2 был не новым: он возник ещё в октябре 2015 года.

Что предполагала «формула», названная в честь Ф.-В.Штайнмайера?

Фактически, в 2015-2016 годах Минский процесс застрял в «трёх соснах»:

- блок безопасности (полное прекращение огня, отвод тяжёлых вооружений, демилитаризация);

- политический блок (закон о некоем «особом статусе», «специальном статусе», проведение выборов на территории ОРДЛО, контроль и безопасность во время выборов);

- контроль над участком украинско-российской границы, который на неподконтролен Украине.

Эти все три блока тесно взаимосвязаны. Но самым большим источником недоверия стали противоположные позиции сторон относительно политического блока и вопроса границы. Именно это противоречие и стало главным препятствием для дальнейшей реализации Минских соглашений.

Позиция Украины была в том, что никаких выборов и особых условий самоуправления не будет до тех пор, пока не будет выполнен полностью блок вопросов безопасности и не будет возвращён контроль над неконтролируемым участком украинско-российской границы.   

Самопровозглашенные республики при поддержке РФ настаивали на том, что Украина может получить контроль над участком границы после того, как будет реализован политический блок.

Таким образом, образовался устойчивый «замкнутый круг», и «формула Штайнмайера» описала возможный вариант выхода из этого «круга».

Предлагался такой план:

- полное прекращение огня и отвод вооружений;

- выборы на территории ОРДЛО проходят под контролем и при содействии ОБСЕ;

- украинский закон об особом порядке местного самоуправления вступает в силу на временной основе;

- ОБСЕ оценивает, прошли ли выборы в соответствии с международными стандартами;

- после позитивной оценки ОБСЕ относительно проведения выборов вступает в силу на постоянной основе закон о порядке местного самоуправления.

В руководстве Германии и Франции считали это вариант – оптимальным.   

С этой «формулой» 19-20 октября 2016 года в Берлине прошёл саммит лидеров государств «нормандской четвёрки». По его итогам появились новые моменты, касающиеся контроля над границей и возможного размещения вооружённой полицейской миссии. Их сообщила А.Меркель:

1) «Украина получит окончательный контроль над собственной границей только в конце процесса, а до этого мы имеем согласие, что наблюдатели ОБСЕ могут двигаться свободно до границы».

2) «Когда будет существовать закон о выборах, и процесс местных выборов будут готовить, тогда можно будет говорить и о вооруженной миссии ОБСЕ».

Министр иностранных дел П.Климкин фактически подтвердил готовность Украины следовать обозначенному алгоритму относительно границы:

«Поэтому сначала это полный мониторинг со стороны ОБСЕ, выработка планов передачи границы, и на второй день после выборов – передача границы украинским пограничникам».

По итогам саммита СМИ сообщили, что лидеры государств дали старт работе над «дорожной картой» реализации Минских соглашений с учётом «формулы Штайнмайера», согласованных моментов относительно границы и вооруженной полицейской миссии ОБСЕ.

Но попытка воплотить всё это в документы оказалась безуспешной - уже через месяц-два возможность создания компромиссной «дорожной карты» стала выглядеть как очевидно нереализуемая идея.

И это означало, что Минский мирный процесс зашёл в долгосрочный «тупик». Там он находится по сей день (за исключением вопроса обмена пленными и удерживаемыми лицами).

Также важно отметить, что в заложниках у этого застоя оказались вопросы социально-экономические и гуманитарные, включая обмен пленными и удерживаемыми лицами. 

Какова она, «формула Волкера»?.

С таким наследием К.Волкер приступил к проведению консультаций.

В сентябре 2017 года в переговорной повестке дня появился новый инструмент – миротворческая миссия. Украина настаивала на такой миссии и готовилась актуализировать её в ООН, а Россия подала свой проект резолюции в Совбез ООН со своим видением формата миссии.

Таким образом, главными темами консультаций остались блок безопасности, политический блок, вопрос контроля на участком украинско-российской границы.

Остались актуальными: «формула Штайнмайера», принцип «граница после выборов».

Осталась и проблема недоверия, в том числе - относительно способности ОБСЕ обеспечить надлежащий контроль над границей, над ситуацией в ОРДЛО в период выборов и до возвращения Украине контроля над границей.  

От идеи вооружённой полицейской миссии отказались по причине невозможности реализовать её практически.

Идея миротворческой миссии стала главным средством для того, чтобы нивелировать взаимное недоверие сторон и снять процесс урегулирования с «паузы». Правда, были кардинально противоположные позиции Украины и РФ относительно формата. Например, Киев изначально настаивал на многочисленной миротворческой миссии, которая взяла бы под контроль линию разграничения, неконтролируемый участок границы и всю территорию ОРДЛО. Москва изначально отстаивала другой вариант – миротворцы выполняют охранную функцию для СММ ОБСЕ на линии разграничения. А потом российский президент В.Путин заявил о допустимости размещения миротворцев и на неконтролируемом участке границы, и на всей территории ОРДЛО, но при соблюдении ряда условий. 

Три встречи Волкера и Суркова оказались безрезультатными. Четвёртая тоже выглядит пока не результативной, но зато отмечена прогрессом: появился «жизнеспособный» формат миротворческой миссии - то есть, приемлемый одновременно для США и для России.

Детальное содержание «дубайского пакета» - пока не известно, но уже можно говорить о «формуле Волкера».

Согласно комментарию, сделанному Сурковым после встречи, это «довольно подробный план поэтапного развёртывания миссии в увязке с реализацией политических пунктов Минских соглашений». И он «в целом выглядит вполне реализуемым». 

То есть, речь идёт как минимум о существенной модернизации «формулы Штайнмайера». А это значит, что «формула Волкера» имеет (или будет иметь) поддержку со стороны руководства Германии и Франции. Также важно, что она позволяет реализовать ту позицию относительно формата миротворческой миссии, которую отстаивало руководство Украины.

С одной стороны, всё это даёт почву для сдержанного оптимизма относительно прогресса в реализации Минских соглашений. Но с другой стороны, неизменным остаётся препятствие в виде нынешнего состава Верховной Рады, часть которой даже предлагает отказаться от Минских соглашений. Именно поэтому 2018-2019 годы могут оказаться просто двумя годами консультаций в разных форматах и с участием представителей различного уровня.

На встрече в Дубае, по словам В.Суркова, также обсудили «ряд гуманитарных вопросов, таких как обмен удерживаемых лиц, открытие дополнительных пропускных пунктов, обеспечение жителей Донбасса услугами связи». При этом Сурков подчеркнул: «Здесь у нас с Куртом Волкером полное согласие». 

Примечательно, что важным отличием нынешнего этапа переговоров по выполнению Минских соглашений является прогресс в реализации обмена пленными и удерживаемыми лицами. Процесс «ожил» после ноябрьской встречи В.Медведчука с В.Путиным: был достигнут консенсус между президентами Украины и РФ, и это сделало возможным проведение большого обмена в конце декабря.

Похоже на то, что процесс будет продолжен независимо от консультаций по военным и политическим вопросам. 27 декабря главный переговорщик по вопросам обмена В.Медведчук уже сообщил подготовке второго этапа большого обмена – теперь по формуле «74 на 29».

По-видимому, лидеры государств приняли решение, что такая чувствительная гуманитарная проблема как освобождение пленных и удерживаемых лиц не должна больше оставаться в заложницах у военно-политических проблем урегулирования конфликта на Донбассе.

По сути дела, «формула Волкера» - это модернизированный вариант «формулы Штайнмайера».

А это значит, что снова будет идти речь о реализации так называемого «плана Медведчука», поскольку «формула Штайнмайера» и «план Эро» - это экспортное название для мирного плана, разработанного спецпредставителем Украины по вопросам гуманитарного характера в Минской контактной группе. В частности, данный план предполагает, что на первом этапе Верховная Рада должна принять следующие законы, соответствующие конкретным пунктам Минских соглашений:

- об амнистии для осужденных и отказе от уголовного преследования для участников событий на Донбассе;

- о проведении местных выборов на Донбассе (на сегодня там нет ни Донецкого областного совета, ни Луганского облсовета, и еще десятков сельских, поселковых и городских советов более низкого уровня);

- об особом статусе (нынешний закон, по сути, никакого статуса не предоставляет, а Волкер говорил именно о «специальном» статусе);

- о внесении изменений в Конституцию для перераспределения государственных полномочий с центрального уровня на региональный и местный.