ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ

ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ В АСПЕКТІ ГАРАНТІЇ РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ І ГРОМАД

Сушинський О.І., доктор наук з державного управління, професор (Львів)

В умовах сучасного національного конституціоналізму майже ніким не заперечується актуальність адміністративної та адміністративно-територіальної реформ. Однак, відкритим і недостатньо розробленим лишається питання мети чи цільового призначення таких реформ і засад її проведення. Безперечним є те, що такі реформи зумовлені суспільною потребою гарантій, зокрема правових, найвищих соціальних цінностей, які трансформуються в мету та розробку гарантій розвитку регіонів і територіальних громад (місцевого самоврядування). Комфортне буття людини-громадянина як засадничий конституційний принцип зумовлює потребу гарантій певного “вирівнювання” розвитку територіально-адміністративних одиниць чи територіальних громад, регіонів і держави, а це трансформується у потребу “відповідальної влади”.

В основі гарантій розвитку як України в цілому, так і її регіонів і територіальних громад є відповідні бюджети. Тому розробка проектів бюджетів усіх рівнів і забезпечення виконання затверджених є основною відповідальністю усіх органів влади в Україні та їх посадових осіб. Періодичні щорічні бюджетні процеси свідчать про «якість» організації державної влади та місцевого самоврядування, насамперед – про відповідальність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх по садових осіб. Однак, аналізуючи діяння органів «місцевої влади» та їх посадових осіб, яке часто свідчить про їх мовчазне самоусунення від вирішення бюджетних питань, статистичні дані про економічний та соціальний розвиток України, її регіонів й окремих територіально-адміністративних одиниць чи територіальних громад дійдемо висновку про те що в Україні так чи інакше не забезпечуються навіть необхідна і тим більше достатня умови ідентифікації її як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави у доктринальному аспекті “відповідальної республіки”.

В аспекті викладеного окреслюється проблематика співвідношення чинної Конституції України де-факто і де-юре, та відповідного законодавства, тобто йдеться про певні риси кризи національного конституціоналізму загалом і зокрема в частині засобів гарантування розвитку регіонів і територіально-адміністративних одиниць, територіальних громад. Проблемність вирішення цієї кризи також є свідченням недостатності відповідних наукових і науково-прикладних розробок.

У відповідності із засадами конституційної відповідальності Президент України як конституційний гарант зобов’язаний саме «гарантувати» виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами конституційної відповідальності держави в аспекті гарантії розвитку регіонів і територіальних громад.

Правовою, зокрема конституційною, гарантією відповідальності та “самостійності” місцевого самоврядування щодо збалансованості та соціально-економічного розвитку регіонів і територіальних громад є низка концептуальних норм чинної Конституції України. До таких норм відносимо те, що: “Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами” (ч. 1 ст. 95 Конституції України). Тому тут актуальним є питання відповідальності суб’єктів бюджетного процесу як у частині розробки проектів відповідних бюджетів, так і в частині забезпечення виконання затверджених. Адже від них залежить дотримання строків і термінів бюджетного процесу та наскільки сам “бюджет”, бюджетний процес відповідатиме конституційним засадам.

В аспекті викладеного необхідно констатувати, що у відповідності з чинною Конституцією України “Кабінет Міністрів України: … розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання” (п. 6 ч. 1 ст. 116 Конституції України). Тому логічним є висновок про те, що у відповідності з конституційним дозвільним принципом Кабінет Міністрів України є єдиним органом державної влади, а точніше окремого її виду – виконавчої влади, компетентним, зокрема уповноваженим, розробляти проект закону про Державний бюджет України та забезпечувати його виконання. Це означає, що жодний інший орган здійснення державної влади не може внести на розгляд Верховною Радою України відповідний проект Закону України “Про Державний бюджет України” на відповідний рік.

Важливою є позиція як щодо будь-якого проекту закону про Державний бюджет України, так і щодо легалізованого Закону України “Про Державний бюджет України” на відповідний рік Президента України та територіально-адміністративних одиниць чи територіальних громад і, насамперед, їх представницьких і виконавчих органів. Адже Конституція України детермінує їх суб’єктами відповідальними за бюджетний процес. Окрім цього й поточне законодавство, зокрема Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Закон України “Про асоціації органів місцевого самоврядування”, зобов’язує проводити відповідні консультації та враховувати у проекті закону про Державний бюджет України на відповідний рік не тільки загальнодержавні, а також і місцеві та регіональні інтереси.

В аспекті викладеного зазначимо, що виняткова компетенція та відповідальність Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України не означає, що Президент України та Верховна Рада України, а також органи місцевого самоврядування та їх посадові особи не наділені компетенцією та відповідальністю щодо бюджетного процесу у тому числі й щодо його розробки, розгляду, легалізації та забезпечення виконання у розумні строки.

Отже, однією з гарантій збалансованості та соціально-економічного розвитку регіонів і територіальних громад є відповідна бюджетна система України, як будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Однак, ці засади та й сам бюджетний процес часто порушуються чи недотримуються, а органи місцевого самоврядування та їх посадові особи самоусуваються від відповідальності у бюджетному процесі, насамперед – від прийняття непопулярних рішень, забезпечення виконання бюджетів.

Сучасне усвідомлення як державної влади, так і місцевого самоврядування має розглядатися через призму пріоритетності загальнолюдських цінностей з домінуванням “людини”, тому одні (органи державної влади) повинні розглядати їх у послідовності “народ” – “громада”, а інші (органи місцевого самоврядування) – навпаки. А це означає, що для балансу інтересів як одні, так і інші повинні бути насамперед рівноправними й відповідальними та зв’язаними щодо “людини” принципами реординації, субституційності та субсидіарності.

Отже, в основу міжінституційних владних відносин необхідно покласти сутність сучасного усвідомлення громадянського суспільства. Зокрема, це має бути соціальна, а не державна пріоритетність, тобто пріоритетність прав людини, громадянина, громади, нації та народу. Звідси відповідальність “публічної влади”, держави, органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб; діалогічність процесу прийняття соціально важливих рішень; відкритість усього публічновладного та управлінського, зокрема бюджетного, процесу, його спрямованість на утвердження і забезпечення соціальних пріоритетів тощо.

Призначення інститутів місцевого самоврядування – представляти, охороняти та захищати інтереси громадян і територіальної громади, регулювати взаємовідносини між різними соціальними групами, а також з державою та її органами. Як первинний рівень самоорганізації громадян в інститути публічної влади, місцеве самоврядування – база формування програм і цілей суспільного розвитку. Невідповідність цілей здійснення державної влади та державного управління цілям конкретної громади – умова виникнення компетенційної колізії.

Попри формальне “визнання та гарантування” відповідними нормами Конституції України місцевого самоврядування воно завдяки так званим делегованим повноваженням є “низовою” ланкою державної влади і перебуває у певній залежності не стільки від територіальної громади, як від органів здійснення державної влади. Загальнометодологічним підходом вирішення колізії, породженої протиставленням інтересів, може бути інститут договору між відповідними суб’єктами щодо балансу інтересів, їх поєднання тощо. Інститут договору в аспекті гаранта місцевого самоврядування, до сьогодні ще належно не розроблено. Перспективною є й розробка інституту правової відповідальності у бюджетному процесі в аспекті гаранта місцевого самоврядування. Інакше кажучи тут йдеться про розвиток як взаємного контролю та і взаємної відповідальності у структурі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Підсумовуючи зазначимо, що у відповідності з чинною Конституцією України єдиним суб’єктом розробки проекту закону про Державний бюджет України є Кабінет Міністрів України, а точніше відповідний його склад. Однак, чинна Конституція України також детермінує відповідальність у бюджетному процесі органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Хибною є конституційна презумпція “справедливого” законодавця, який розробить “справедливий” бюджет в аспекті гарантії розвитку регіонів і територіальних громад на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Тому видається логічною позиція Президента України в частині зміни ідеології бюджетного процесу у напрямі саме розвитку самодостатності та відповідальності територіальних громад і проведення відповідних реформ.

Викладене обумовлює необхідність як наукового, так і подальшого науково-прикладного розроблення відповідальності Президента України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у бюджетному процесі в аспекті гарантії розвитку регіонів і громад.