ПРАВОВИЙ ВИСНОВОК ЩОДО ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПО БОРОТЬБІ З КОРУПЦІЄЮ

Правовий висновок щодо відповідності Конституції України (конституційності) Законів України про діяльність органів, направлених на боротьбу та протидію корупції

З метою забезпечення реалізації встановленого Основним Законом конституційного порядку у сфері забезпечення принципу верховенства права та юридичної визначеності, згідно якого Конституція має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй експерти Інституту права і суспільства здійснили правовий аналіз Законів України про діяльність органів, направлених на боротьбу та протидію корупції.

Проблема корупції була одним із каталізаторів Революції гідності  в Україні, яка призвела до зміни уряду, втечі Президента та більшості його прибічників у лютому 2014 року. З того часу було започатковано низку важливих реформ у сфері боротьби з корупцією, зокрема було ухвалено так званий «антикорупційний пакет» законодавства, у тому числі Антикорупційну стратегію на 2014-2017 роки та План дій до неї. У результаті цього були створені Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) та Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (Агентство з розшуку/повернення активів, АРПА). Але останні дослідження свідчать про збереження дуже поширеного уявлення про те, що корупція є глибоко вкоріненою, і що корупція в особливо великих масштабах залишається найбільш гострою проблемою.

Нещодавно вся міжнародна спільнота та українське суспільство було прикуте до скандалів, що виникли між новоствореними антикорупційними органами НАБУ, САП, Генеральною прокуратурою та НАЗК.

Експерти Інституту права і суспільства висловлюють своє глибоке занепокоєння внаслідок поширення корупції в Україні, в органах державної влади, що відповідно до статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» є загрозою для національних інтересів України та її Народу.

Змушені констатувати, що таке явище як корупція поширюється внаслідок грубого невиконання Конституції України, прийняття антикорупційних Законів, які не відповідають вимогам Основного Закону, такими, що не забезпечують захист від політичного впливу.

Зазначаємо, що основою для подолання корупційних явищ є унеможливлення впливу політичних та олігархічних еліт на антикорупційні правоохоронні органи.

Фахівці Інституту проаналізували чинне законодавство про органи, що покликані здійснювати боротьбу та протидію корупції, а також органів, що здійснюють нагляд за їхньою діяльністю та прийшли до висновку, що окремі їх положення не відповідають Конституції України.

Констатуємо, що прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України», який стосуються правових основ утворення, організації та діяльності Національного антикорупційного бюро України частково не відповідає вимогам Конституції України.

Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України. Це означає, що Президент України не може наділятися законами чи підзаконними актами повноваженнями, не передбаченими Конституцією України. Конституційний Суд України неодноразово наголошував на цьому у низці своїх рішень (від  10 квітня 2003 року N 7-рп/2003,  від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007, від 2 жовтня 2008 року N 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року N 21-рп/2008, 17 грудня 2009 року N 32-рп/2009).

Так, у своєму Рішенні від 16 травня 2007 року у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції про офіційне тлумачення положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" (справа про звільнення судді з адміністративної посади) Конституційний Суду України прийшов до висновку, що надання Президентові України частиною п'ятою статті  20 Закону повноважень призначати суддю на посаду голови, заступника голови суду,  а також  звільняти  його з цієї посади суперечить статті 106 Конституції України, тобто це
положення Закону є неконституційним.

Щодо повноважень Верховної Ради України Конституційний Суду України у своєму Рішенні від 7 квітня 2004 у справі щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень підпункту "а" пункту 2 статті 5, статті 8, абзаців першого, другого пункту 2 статті 23 Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", указів Президента
України "Про Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю" та "Про підвищення ефективності діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю"  (справа про Координаційний комітет) зазначив, що Верховна  Рада  України   згідно  з  Конституцією     України
не   наділена   повноваженнями   створювати при Президентові України будь-які органи,  це є виключною компетенцією Президента України.

 Разом з тим, Законом Президент України наділяється повноваженнями, не передбаченими Конституцією України. Зокрема:

1) Національне антикорупційне бюро України утворюється Президентом України (частина друга статті 1);

2) Директор Національного бюро призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. (стаття 6);

3) Президент України бере участь у формуванні Конкурсної комісії із призначення Директора Національного антикорупційного бюро України, визначаючи три особи до її складу (пункт 1 частини третьої, пункт 4 частини шостої, частини дев’ята та десята статті 7, пункт 3 Прикінцевих положень). Ще по три особи мають визначати Кабінет Міністрів України і  Верховна Рада України;

4) Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування затверджуються Президентом України (частина друга статті 31). При цьому законом не визначено ким формується зазначена Рада, що в свою чергу не відповідає статті 8 Конституції України щодо дії в Україні принципу верховенства права, елементом якого є вимога юридичної визначеності закону;

5) Президент України може визначати у Положенні про Раду громадського контролю права зазначеної Ради, не передбачені законом (пункт 4 частини третьої статті 31).

Відповідно до статті 1 Закону НАБУ «є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його компетенції, а також запобігання вчиненню нових. Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці».

Відповідно до частини третьої статті 17 Конституції України «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом».

Частиною другою статті 6 Закону визначені вимоги, які пред’являються до кандидата на посаду Директора НАБУ. Серед передбачених вимог «здатність своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем… виконувати службові обов’язки», що не відповідає вимогам якості законів у контексті принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), оскільки юридична невизначеність законодавчих норм призводить до їх довільного тлумачення як органами державної влади, так і іншими суб’єктами. Наведене не забезпечує також належне виконання вимог статті 19 Конституції України щодо обов’язку органів державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 №5, від 30.09.2010 №20, від 22.12.2010 №23).

Аналіз тексту Закону дає підстави стверджувати, що саме НАБУ відводиться головна роль борця з корупцією. Це вбачається як зі статусу цього органу, так і з його повноважень та гідної оплати праці працівників НАБУ.

Проте, на нашу думку, це не враховує положень статті 11 Конвенції ООН проти корупції, відповідно до якої вирішальна роль у боротьбі з корупцією має відводитися судовій владі, як незалежній гілці державної влади.

Аналізуючи прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про Державне бюро розслідувань», фахівці Інституту права і суспільства прийшли до висновку про його часткову невідповідність Основному Закону України.

Статтею 1 Закону визначено ДБР як центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів, віднесених до його компетенції. Водночас, відповідно до абзацу другого частини першої  статті 4 Закону передбачено, що  ДБР – це орган зі спеціальним статусом.

Однак слід зазначити, що під державними органами, які мають спеціальний статус, зазвичай розуміються прямо чи опосередковано названі у Конституції України органи, не віднесені до жодної з "гілок" єдиної державної влади (законодавчої, виконавчої або судової влади). До таких державних органів нині відносяться прокуратура, Служба безпеки України, Центральна виборча комісія, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення тощо. Їх спеціальний статус відображається насамперед у порядку формування відповідних державних органів та характері їх взаємозв’язків з іншими, зокрема вищими органами держави (Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України). При цьому Конституція України, як відомо, також не передбачає існування в державному механізмі (апараті) державних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, які здійснювали б відповідні функції поза межами системи органів виконавчої влади.

Стаття 11 Закону визначає порядок призначення Директора ДБР та його заступників на посади шляхом проведення конкурсу Конкурсною комісією передбачено, що Директор Державного бюро розслідувань призначається на посаду Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (далі - Конкурсна комісія) на зайняття посади Директора Державного бюро розслідувань. 

Одночасно частиною третьою цієї статті передбачено, що до складу Конкурсної комісії входять особи, визначені Президентом України, Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмету відання якого належать організація та діяльність органів досудового розслідування.

Законом України «Про запобігання корупції» передбачено створення нового органу – Національного агентства з питань протидії корупції, що також суперечить Конституції  України, адже участь у формуванні конкурсної комісії, що формує НАЗК, приймає Президент України, що не передбачено ст. 106 Конституції УКраїни.

Частиною 3 статті 5 Закону передбачено, що  Члени Національного агентства призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України строком на чотири роки за результатами конкурсу. Одна і та сама особа не може обіймати цю посаду понад два строки підряд.

Частиною 4 статті 5 Закону передбачено, що до складу конкурсної комісії входять:

1) особа, визначена Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмету відання якого належать питання боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

2) особа, визначена Президентом України;

3) особа, визначена Кабінетом Міністрів України;

4) керівник спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби;

5) чотири особи, запропоновані громадськими об’єднаннями, що мають досвід роботи у сфері запобігання корупції, які відбираються в порядку, визначеному Положенням про конкурс.

Таким чином, на Президента України та Верховну Раду України  покладаються повноваження, що не передбачені ст.ст. 85, 106 Конституції України.

12 травня 2016 року на пленарному засіданні Верховної Ради України був поставлений на голосування проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» (реєстраційний номер 4645 від 11.05.2016), яким скасували вимогу до кандидата на посаду Генерального прокурора України мати вищу освіту та стаж роботи в галузі права або досвід роботи у законодавчому та/або правоохоронному органі не менше п'яти років.

Розгляд даного законопроекту відбувся із грубим порушенням вимог Регламенту Верховної Ради України, зокрема, статті 107.

Згідно частини 2 статті 107 Регламенту відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Так законопроект № 4469 від 19.04.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань», що є аналогічним до № 4645 від 11.05.2016 був відхилений, оскільки не набрав більшості голосів від складу Верховної Ради України.

У порушення вимог статті 107 Регламенту, в електронному протоколі пленарного засідання від 10 травня 2016 року зазначено, що «рішення не прийнято». Запис про відхилення проекту закону реєстраційний номер 4469 відсутній.

Фактично ж за результатами голосування за законопроект № 4469 він є відхиленим, тому законопроект № 4645, що повторює його за суттю, не може бути розглянутим на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання.

Таким чином, вказаний Закон за рішенням Конституційного Суду України може бути визнаний неконституційними повністю чи в окремій частині, внаслідок порушення процедури його розгляду, ухвалення або набрання ними чинності в порядку статті 152 Конституції України.

Експерти Інституту вважають, що проведення досудового розслідування неповноважними органами в резонансних справах таких як наприклад  справа Януковича В.Ф. загрожують в подальшому негативними висновкам щодо України через визнання порушень у процедурі збору доказів через їх недопустимість внаслідок того, що розслідування проводилось неповноважними  органами.

Позиція Конституційного Суду України однозначна ( Рішення у справі №1-31/2011 від 20.10.2011): аналіз положення частини третьої статті 62 Конституції України "обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом", дає підстави для висновку, що обвинувачення у вчиненні злочину не може бути обґрунтоване фактичними даними, одержаними в незаконний спосіб, зокрема, з порушенням встановлених законом порядку, засобів, джерел отримання фактичних даних; не уповноваженою на те особою тощо.

7 грудня 2017 року Верховна Рада України, внісши зміни до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо надання повноважень Президенту України для забезпечення сталої діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг в неконституційний спосіб наділила Президента України повноваженнями, які не передбачені Конституцією України.

Вказаним Законом надано Президенту України повноваження поза конкурсом призначити декількох членів Регулятора на короткий період до моменту призначення нових членів Регулятора за результатами відкритого конкурсного відбору, що не відповідає статті 106 Конституції України та низці рішень Конституційного Суду України.

Фахівці Інституту права і суспільства з метою усунення загроз національній безпеці, забезпечення реалізації встановленого Основним Законом конституційного порядку у сфері забезпечення принципу верховенства права та юридичної визначеності, згідно якого Конституція має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати прийшли до висновків про:

1. Невідповідність Конституції України (неконституційності) окремих положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698-VII, Закону України «Про Державне бюро розслідувань» № 794-VIII,  Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» (реєстраційний номер 4645 від 11.05.2016), Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг"  № 2237-VIII.

Наші висновки  та пропозиції ґрунтуються не лише на наших  поглядах та розумінні проблеми, а й на вивченні та врахуванні думок широкої української громадськості.

Ми готові до співпраці і сподіваємося на відповідне реагування на звернення.