Правоохоронна квазіреформа по-українськи

З моменту набуття незалежності в Україні було щонайменше 9 (!) спроб комплексно реформувати правоохоронний сектор.

Низка трагічних подій сучасної української історії показала, що вітчизняна правоохоронна система замість гарантування безпеки, прав і свобод громадян часто навпаки поставала як загроза суспільній безпеці та інструмент утиску громадянських прав.  Захист суспільного правопорядку і законності всякчас підмінювався обслуговуванням політичних інтересів та міжвідомчою боротьбою за вплив у вертикалі державної монополії на примус.

Необхідність кардинальної перебудови правоохоронної системи, якій не довіряють дві третини громадян, актуалізувалася фактично безперервно з 1991 року. Так, з моменту набуття незалежності в Україні було щонайменше 9 (!) спроб  комплексно реформувати правоохоронний сектор. І щоразу – безуспішно. Здавалося б, Революція Гідності дала процесу змін той імпульс, який мав би забезпечити фундаментальність і незворотність перетворень у цій сфері. Однак, як показує досвід, ефективним реформам заважають не лише політичні чинники, а й вкрай несистемний та непрофесійний підхід.

Відповідно до Стратегії розвитку України - 2020 метою державної політики в сфері реформування правоохоронної системи є коригування завдань та функцій правоохоронних органів, упровадження нових засад проходження служби, нових критеріїв оцінки роботи правоохоронців для підвищення рівня захисту прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави від протиправних посягань.

Як бачимо, навіть у стратегічному програмному документі мова йде лише про окремі завдання, реалізацію яких важко назвати комплексною реформою правоохоронної системи. Це радше вибірковий акцент на певному колі проблем, та аж ніяк не системне бачення того, якою повинна бути нова правоохоронна галузь країни.

Власне, саме стратегія реформування правоохоронного сектору, її змістовне нормативне наповнення залишається найбільш вразливим місцем.

Проблема в тому, що діюче українське законодавство навіть не дає чіткого визначення таких базових понять, як правоохоронна система, правоохоронні органи, правоохоронна діяльність тощо. До того ж у нас законодавчо не закріплений вичерпний перелік правоохоронних органів, а тому в різних законодавчих актах всі ці поняття і перелік визначається по-різному. Виходить, ми навіть точно не знаємо, що треба реформувати.

Тому для ефективних перетворень не обійтися без Концепції і Стратегії реформування правоохоронної системи, а також базового закону про правоохоронні органи України, який повинен регламентувати порядок утворення правоохоронних органів, їх підпорядкування, визначати функції, завдання, ознаки правоохоронних органів та правоохоронної діяльності, законодавчо визначити дефініцію «правоохоронна система України».

На превеликий жаль, найбільші в історії незалежної України реформи правоохоронної системи, що розпочалися в 2014 році, було започатковано точково, фрагментарно, без цілісного концептуального підходу, що призвело до багатьох негативних наслідків. Ми вдалися лише до латання дірок, змінюючи окремі закони і намагаючись створити чи модернізувати окремі відомчі структури. Як наслідок, зміни ніби є, але система загалом не змінюється.

Наприклад, ще в жовтні 2015 року Національна рада реформ ухвалила рішення розробити План дій щодо реформування системи правоохоронних органів. Сьогодні на сайті НРР цей пункт позначено як виконаний, хоча насправді такого плану немає. По факту його підмінили Планом дій щодо реформування органів МВС, що є значно вужчим завданням. До цього часу в нас немає і Концепції реформування правоохоронної системи.

Надмірна увага до всіх цих концепцій, стратегій і планів комусь може видатися надлишковим формалізмом. Але на практиці відсутність системного бачення постійно генерує конфлікти, колізії і загрожує колапсом системи розкриття і попередження злочинів. Зокрема, дублювання функцій правоохоронних органів, спори про підслідність, відсутність механізмів стримувань і противаг, низька якість нових законів та їх неузгодженість з нормами існуючого законодавства стали аж надто звичним симптомом квазіреформ в українській правоохоронній системі.

Всі добре пам’ятають, як минулого року апеляційний суд зняв обвинувачення з мера Вишгорода Олексія Момота через порушення Генпрокуратурою підслідності, оскільки та взялася за справу, якою мало займатися НАБУ. Широковідомою є також подальша епопея штучного протистояння між Антикорупційним бюро та ГПУ.

Половинчастість реформ однозначно негативно відображається і на результатах роботи нових органів. Вже кілька років у нас працює НАБУ і САП, але й досі примарним видається створення антикорупційного суду, без чого марно очікувати логічного завершення гучних антикорупційних справ.

Два роки тому в Україні була створена Національна поліція, але на той час у Кримінальному процесуальному кодексі не передбачалося кримінальних проваджень, підслідних новому органу. Це призвело до того, що протягом певного періоду нікому було внести в Єдиний реєстр досудових розслідувань кримінальні правопорушення, які були підслідні ліквідованій міліції, повідомити особу про підозру, провести досудове розслідування і т.д.

Відповідно до ухваленої в 1996 році Конституції, прокуратура поєднувала функції слідчого органу та органу контролю над слідством лише тимчасово, допоки не буде створено нову систему. 1 березня минулого року, згідно із законодавством, мало запрацювати Державне бюро розслідувань, котре повністю перебирає функцію досудового розслідування від ГПУ, відтак, прокуратура формально втрачала ці повноваження. Але так як ДБР існувало хіба що на папері, то юридично розслідувати відповідні справи, в тому числі злочини проти Майдану, не був уповноважений жоден орган.

Крім того, без ДБР правоохоронна система залишається незбалансованою, оскільки сьогодні корупційні та інші злочини, вчинені керівниками і співробітниками того ж НАБУ, фактично нікому не підслідні, тобто відсутні реальні механізми стримувань і противаг.

Нарешті, якщо говорити про дублювання правоохоронних функцій, то нині фінансовими злочинами в Україні займаються одночасно СБУ, Нацполіція та неіснуюча в законі податкова міліція. Потреба в уніфікації зазначених повноважень вимагає створення фінансової поліції, яка має змінити репресивний підрозділ ДФС. Керуючись цією метою, законодавці з 1 січня цього року вилучили із Податкового кодексу положення про податкову міліцію. Хоча при цьому за звичкою забули прийняти закон про нову фінансову поліцію. Тож наразі реально існуючі підрозділи фіскальної служби не можуть боротися з фінансовою злочинністю.

До всього сказаного слід додати ще й низьку якість профільних законопроектів. Той же Закон про ДБР, з-поміж багатьох інших недоліків, навіть не дає можливості оперативно сформувати керівний склад Бюро шляхом конкурсного відбору. Якщо чітко слідувати нормам цього закону, то одна конкурсна комісія за однією процедурою має обирати сотні співробітників ДБР, що розтягнеться на роки.

І це вже не кажучи про те, що кожне нововведення вимагає нормативної гармонізації з існуючим законодавством. Щоб запустити Фінансову поліцію, треба змінити близько 100 діючих нормативно-правових актів. Щоб запрацювало Держбюро розслідувань, замало закону про ДБР; необхідно щонайменше вносити корективи в Закон про оперативно-розшукову діяльність та Кримінальний процесуальний кодекс і т.д.

Нехтування кожною деталлю, чого в принципі не уникнути при відсутності системного підходу до реформування правоохоронної системи, рано чи пізно гальмує роботу всього правоохоронного механізму, а в кінцевому підсумку – заважає ефективно захищати безпеку, права і свободи громадян.

І допоки в нашій країні реформи не робитимуться системно, ми тільки й чутимемо від реформаторів нарікання на опір старої системи. Воно й зрозуміло, адже точковими і неузгодженими реформами систему не зміниш.