Правовой анализ без политико-эмоциональных оценок

Денис Бугай является президентом Ассоциации юристов Украины и партнером юридической компании VB PARTNERS.  Денис Бугай решил поделиться c читателями нашего издания экспертным мнением о законе про особый порядок самоуправления.

Принятие закона, предусматривающего особый порядок самоуправления и фактически амнистирующего виновных в преступлениях на Донбассе, вызвал бурю дискуссий и эмоциональных оценок.

Особо раскритиковали порядок его принятия: каким-то особым и загадочным способом – в закрытом режиме. Такой формат не дает возможности четко установить, кто и как голосовал. Это позволило критикам закона сомневаться в наличии достаточного количества голосов «за» и поставить его в один ряд с диктаторскими законами 16 января 2014 года.

Трудно анализировать положения этого акта без эмоций, учитывая тысячи погибших и сотни тысяч волонтеров, которые включились в процесс борьбы за страну. Вместе с тем предлагаем оценить его ключевые положения с точки зрения возможных правовых последствий, через призму принципов публичного права и государственного управления.

Во-первых, на определенных территориях предусматривается специальная, особая форма самоуправления, отличающаяся от всей страны. Цитирую: «Этот закон определяет временный порядок организации местного самоуправления, деятельности органов местного самоуправления. Законодательство Украины в отдельных районах действия особого порядка местного самоуправления действует с учетом особенностей, определенных данным законом».

Таким образом, речь идет о потенциальном образовании особых административных единиц, которые инсинуируют вне системы административно-территориального строя и где частично не действует законодательство Украины. Этим органам будут предоставлены отдельные полномочия по влиянию на работу прокуратуры, суда, милиции, даже предусматривается создание отличной от страны системы экономических отношений.

Более того, предполагается, что у этих «уникальных» органов местного самоуправления будет специальный иммунитет. Закон запрещает досрочное прекращение полномочий депутатов местных советов, которые будут выбраны 7 декабря этого года.

Широкая трактовка заинтересованными сторонами норм закона, умноженная на их иммунитет, может спровоцировать какую угодно деструктивную активность «народных избранников», которые еще вчера с оружием в руках занимались новейшим «созданием государства».

Существование таких специальных представительских органов позволяет легитимизировать любые решения – от самоопределения и объявления независимости даже до официального обращения к третьей стороне о военной помощи.

Напомню, что основанием отделения Крыма было решение референдума, назначенного Верховной радой Крыма под пристальным наблюдением «зеленых человечков».

Во-вторых, закон предусматривает особый порядок формирования органов прокуратуры и суда. В нем содержится фраза: «в отдельных районах Донецкой и Луганской областей законами Украины вводится особый порядок назначения руководителей органов прокуратуры и судов, предусматривающий участие органов местного самоуправления в решении этих вопросов».

Вмешательство в компетенцию центральной власти по формированию суда и прокуратуры – это уже не децентрализация власти, даже не федерализация. Это значительно шире, в этом есть признаки конфедерации и максимально широкой федерализации вроде США.

В-третьих, предусматривается создание специального вооруженного формирования – народной милиции. Фактически речь идет о потенциальной легализации существующих вооруженных группировок.

Денис Бугай: Вмешательство в компетенцию центральной власти по формированию суда и прокуратуры – это уже не децентрализация власти, даже не федерализация.

Читаем закон: «В отдельных районах Донецкой и Луганской областей решением городских, поселковых, сельских советов создаются отряды народной милиции, на которые возлагается реализация задачи по охране общественного порядка в населенных пунктах этих районов. Координация деятельности отрядов народной милиции по охране общественного порядка в населенных пунктах осуществляется соответствующим сельским, поселковым, городским главой».

Не означает ли это, что государство фактически согласилось отдать монополию на вооруженную форму охраны правопорядка?! На территории государства возникнет вооруженная группировка, неподконтрольная центральным властям, численность и личный состав которой даже не будет им точно известен.

Обращаю внимание, что руководство этими отрядами будет осуществляться городскими и поселковыми главами, то есть единолично, что полностью исключает влияние проукраинских депутатов, даже если они там будут. Надо быть реалистами. Люди, которые чувствуют себя гражданами Украины, были вынуждены уехать из указанных территорий, и участия в выборах 7 декабря принимать не будут. Поэтому нет сомнения, какой состав органов самоуправления мы получаем на этих территориях.

По замыслу разработчика, целью принятия закона является восстановление правопорядка, конституционных прав и свобод граждан. Зато результатом может быть создание альтернативной системы государственного порядка вне Конституции.

Оппоненты укажут, что в моих выводах много слов «потенциально» и «возможно», что нормы закона носят общий характер и требуют принятия дополнительных законодательных актов. Одновременно соглашаясь с этим, отмечу: закон является опасным прецедентом для остальных регионов страны и дает возможность создания искусственных правовых оснований (легитимизация) для совершения действий, направленных на подрыв государственности и создание искусственного конфликта. Этот конфликт, необязательно вооруженный, помешает государству полноценно реализовывать внешнюю политику и интегрироваться как в ЕС, так и в систему коллективной безопасности.

Радует только одно: что, по нашей старой традиции, суровость украинского закона компенсируется необязательностью его исполнения. Закон имеет шанс остаться нереализованной декларацией, которую не выполняет ни государство, ни общество, ни «специальные территории».