Розбудовуємо інституцію громадянського суспільства відповідно до статті 299 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС

Навесні 2017 року за ініціативи  ТПП України разом із іншими громадськими об’єднаннями в Україні започатковано нову інституцію громадянського суспільства – Дорадчу групу з питань сталого розвитку української сторони згідно зі статтею 299 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Заснування цієї інституції передбачено Угодою з метою надання рекомендацій щодо імплементації глави 13 «Торгівля та сталий розвиток» Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Група покликана допомогти мобілізувати існуючий в Україні експертний потенціал, щоб імплементація директив ЄС відбувалась не фрагментарно, а цілісно, без порушень, а питання сталого розвитку були представлені в усіх аспектах торговельних відносин, щоб результати євроінтеграційної політики відчувало все суспільство.

Повідомлення про створення Дорадчої групи направлялося до МЕРТ. Дорадча група вже презентувала себе європейській спільноті, взявши  участь у Першому Форумі громадянського суспільства у Брюсселі, що проходив 29 – 30 травня 2017 року в рамках першого засідання Підкомітету Україна – ЄС з питань торгівлі та сталого розвитку, де її представники окреслили  подальші кроки щодо розбудови інституції в Україні. Про це йшла мова на прес-конференції, проведеній 9 червня представниками членів Дорадчої групи, які прийняли участь у Форумі громадянського суспільства у Брюсселі, за участю науковців, керівника секретаріату Ради підприємців при КМУ[1].

Викликає занепокоєння відсутність зворотної реакції уповноважених державних органів на створення Групи. Перше засідання спільного форуму діалогу громадянського суспільства планувалося провести в Києві ще в листопаді 2016 року. Взагалі передбачаються щорічні спільні зустрічі в Брюсселі чи Україні. Крім того, для повного використання цього механізму потрібні певні міжсесійні роботи. Поки що євроінтеграційна політика в Україні здійснюється повільно та з відставанням. Тому ігнорування створення Дорадчої групи дійсно викликає занепокоєння.

Натомість проводяться кулуарні обговорення питань експертного складу іншої Дорадчої групи, яка планується до створення за ініціативи державних органів.

У інтернет-мережі викладено текст проекту Постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Ради з питань торгівлі та сталого розвитку» (неофіційний текст), який передбачає з метою забезпечення організації роботи інститутів громадянського суспільства відповідно до статті 299 "Інститути громадянського суспільства" та статті 301 "Група експертів" глави 13 "Торгівля та сталий розвиток" розділу IV "Торгівля і питання, пов'язання з торгівлею" Угоди про асоціацію між Україною та ЄС створити Раду з питань торгівлі та сталого розвитку у складі згідно з додатком.

            У пояснювальній записці зазначається:

«Враховуючи недостатню чіткість згаданих положень Угоди про асоціацію, Українська Сторона стикнулася з проблемою відсутності належного правового підґрунтя для створення вищезазначеної інституційної структури. Утворення консультативно-дорадчого органу сприятиме забезпеченню узгоджених дій органів державної влади та громадянського суспільства».

В той час як у створення Платформи громадянського суспільства української сторони уряд не втручався. Висвітлюючи роботу Платформи громадянського суспільства на сайті Уряду (14.11.2016 | 13:36), зовсім не зазначається, що мало правових підстав для її створення і недостатня чіткість згаданих положень Угоди.

До складу Ради включені переважно високопосадовці з органів державної влади. Однак узгоджених дій органів державної влади та громадянського суспільства у справі створення і розбудови Дорадчої групи навпаки потрібно уникати. Це є прямим порушення пункту 2 статті 299 Угоди щодо незалежного від держави та її органів складу Дорадчої групи. У результаті ми можемо отримати корупційну зцепку державної влади і інститутів громадянського суспільства, тоді як навпаки перед Україною стоїть протилежне «домашнє завдання» - подолання корупції.

В той же час для ігнорування вже створеної Дорадчої групи немає ніяких підстав.

Група  створена з урахуванням критеріїв, застосованих при формуванні Дорадчої групи європейської сторони EU Civil Society Advisory Group on the EU-Ukraine trade agreement.  Вона відкрита до діалогу і вступу нових членів, з моменту створення її склад розширився й постало питання про впорядкування внутрішніх організаційно-правових відносин та подальшу розбудову цієї інституції як юридичної особи. Тому наступний крок, який планується провести у листопаді – це Установчі збори Дорадчої групи з питань сталого розвитку як громадського об’єднання з правами юридичної особи.

Дорадча група з питань сталого розвитку – це незалежна від держави інституція, інституція громадянського суспільства. Це команда експертів галузей економіки України, що працюватиме задля грамотної, свідомої побудови євроінтеграційних реформ, від планування до моніторингу й оцінювання, для забезпечення сталого розвитку.  Вона не пов’язана також і з Українською стороною Платформи громадянського суспільства, вона буде працювати виключно в рамках Глави 13 Угоди «Торгівля та сталий розвиток».

Важливим є створення і розбудова Дорадчої групи саме як незалежної інституції. Згідно пункту 2 статті 299 Угоди Дорадча група складається з незалежних представницьких громадських організацій, де об’єктивно представлені організації роботодавців та працівників, неурядові організації та інші заінтересовані сторони.

Відстояти незалежність Дорадчої групи – це наш обов’язок перед Європейською стороною і наш шанс на переведення відносин з державою у конструктивне русло.

За досвідом ЄС «Консультативна група повинна самоорганізовуватися; Роль Комісії ЄС полягає у забезпечення того, щоб склад групи відповідав положенням Угоди і Група мала керований розмір». При цьому «Група повинна мати інтерес та / або досвід у соціальному чи екологічному вимірі питань торгівлі ЄС-Україна»[2]. Тобто достатньо навіть інтересу для того, щоб започаткувати процес мобілізації досвідчених експертів для забезпечення сталого розвитку. «Консультативна група кожної Сторони створюється для моніторингу і вироблення рекомендацій щодо імплементації розділу "Торгівля та сталий розвиток" та діалогу з урядом».

За даними Групи розвитку Організації Об'єднаних Націй (UNDG, 2013), громадянське суспільство має великий вплив на розвиток Цілей сталого розвитку. Громадянське суспільство має відігравати вирішальну роль у посередництві у розробці політики, визначення пріоритетів розвитку, пропонуючи практичні рішення та політичні можливості, критикуючи непрактичну або проблемну політику (UNDP, 2014).

Отже, ДГ створюється для діалогу з урядом. Вона має бути незалежною. Критерії визначати сама. Уряд контролює лише, щоб склад групи відповідав Угоді, а розмір не перешкоджав функціонуванню. Про загрозу некерованим розміром ще зовсім не йдеться, ДГ та початковій стадії розбудови. Уряд може давати лише рекомендації з цього приводу, не більше. Включати регулювання матиме право лише у випадку, якщо в цьому буде потреба, що ДГ сама не врегулює цього питання і не виправить некеровану ситуацію, якщо вона складеться.

Тому ігнорувати створення Дорадчої групи Уряд не має ніякого права, а навпаки має обов’язок визнати її та вступити у співробітництво.

Адже Дорадчу групу створено, і немає ніяких підстав вважати цей факт незаконним.

Правовим підґрунтям є розділ ІІ Конституції України «Основні права і свободи людини і громадянина», який гарантує свободу об’єднання, а також встановлює, що права і свободи людини і громадянина не є вичерпними, єдиним обмеженням їх реалізації є те, що вони не мають ущемляти права і свободи інших (статті 22, 23 Конституції). Права і свободи, як відомо, можуть бути індивідуальними або колективними, починаючи з окремої людини і закінчуючи громадянським суспільством в цілому або тією чи іншою його частиною.

Стаття 5 Конституції України передбачає, що Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Офіційне тлумачення положення частини другої статті 5 дане в Рішеннях Конституційного Суду  (№ 6-рп/2005 від 05.10.2005, № 6-рп/2008 від 16.04.2008) - "носієм  суверенітету  і  єдиним джерелом влади в Україні є народ" треба  розуміти  так,  що  в  Україні  вся  влада належить   народові.   Влада   народу   є   первинною,   єдиною  і невідчужуваною   та   здійснюється   народом    шляхом    вільного волевиявлення через вибори,  референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку,  визначеному Конституцією  та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування,  сформовані відповідно до Конституції  та  законів України.

У  даному випадку 29 впливових громадських структур в інтересах всього суспільства створили Дорадчу групу, відкриту до вступу нових членів. На подібних засадах створювалася Платформа громадянського суспільства української сторони Угоди про Асоціацію з ЄС. Тобто можна говорити, що тоді було започатковано новий для України звичай створення інституцій громадянського суспільства в порядку самоорганізації. А звичай як відомо є джерелом права. На прикладі Української сторони Платформи громадянського суспільства і Дорадчої групи з питань сталого розвитку української сторони - цих двох інституцій громадянського суспільства - ми отримали одним з перших досвід застосування правового інституціонального підходу у процесі євроінтеграції України. Для нас до цього часу було звичним застосування юридичного позитивізму в юриспруденції. Натомість у сучасній Європі він суттєво доповнюється такою течією правової думки, як правовий інституціоналізм.

Правовий інституціоналізм виводить право із суспільства як його творця. Його концептуальним ядром є принцип рівноваги, покладений в основу функціонування суспільства. Суспільство розглядається як конгломерат різних інституцій, а держава оголошується лише одним, причому не обов'язково основним інститутом політичної влади серед низки інших. Стверджується, що право створюється не державою, а всіма суспільними інститутами, взятими разом, покликане врівноважувати одвічну протилежність між особистістю та державою. Інституціоналізм позбавляє державу монополії на політичну владу і на право, висуває на перший план формулу «немає суспільства без права», стверджує, що право є продуктом «досвіду» всіх суспільних інститутів, не виключаючи державу. Держава лише оформляє сформоване право, але навіть якщо вона в силу тих чи інших причин не закріпила правила, вироблені різними інститутами, вони все одно є правом. Тим самим створюються передумови для формування правових інститутів.

Правовий інституціоналізм зародився на рубежі ХІХ–ХХ століть, ніс у собі ряд раціональних зерен, які були сприйняті і розвинені. Найбільш яскраві представники французи Оріу і Ренар. Після Другої світової війни (1939 – 1945) ідеї інституціоналізму в галузі держави були покладені в основу теорії плюралістичної демократії, успішно реалізованої на Заході. Прикладом такого підходу стали категорії соціальної правової держави, соціально орієнтованої економіки, державного регулювання ринкової економіки, філософії участі – від участі трудових колективів в управлінні підприємствами до участі громадських структур у формуванні державної соціально-економічної політики.

Успіхи реалізації правового інституціоналізму в країнах Західної Європи зумовлюють потребу в адаптації до нього інших напрямків в теорії права. Для України ця потреба особливо загострюється у зв’язку з євроінтеграцією.

У нас здійснювалися відповідні дослідження задовго до подій 2014 року, обґрунтовувалися положення, які перекликаються з європейським правовим інституціоналізмом та розвивають його, окремі пропозиції зараз реалізуються на практиці, і зокрема на прикладі створення Дорадчої групи з питань сталого розвитку.

Тому цей факт слід відзначити з позитивної сторони і з точки зору втілення в практику теоретичних розробок, зокрема, обґрунтованого раніше в Інституті економіко-правових досліджень НАН України правового інституціонального підходу, який є підґрунтям для самоорганізації громадянського суспільства. Зараз під егідою Дорадчої групи створено Інноваційний центр наукових досліджень розвитку громадянського суспільства і права, який займається розвитком цього напрямку.

На запит Торгово-промислової палати України як ініціатора створення Дорадчої групи Гамбурзька торгова палата підтвердила, що теоретичні розробки українських науковців на основі правового інституціонального підходу становлять інтерес як такі, що розвивають в умовах України правовий інституціоналізм, який використовується в країнах ЄС.

Сьогодні актуальними як ніколи постають питання правового діалогу з країнами ЄС. Гамбург є міжнародним правовим центром в Німеччині та передовим центром зовнішньої економіки в Північній Європі. Представництво Гамбурзької торгової палати в Берліні є одночасно представництвом Гамбурзького інституту світової економіки (HWWI), який дає оцінку економіко-політичним подіям з урахуванням можливих викликів майбутнього.

Показово, що ініціатором створення Дорадчої групи виступила Торгово-промислова палата України, яка має розгалужену організаційну структуру по всій території України та опікується питаннями торгівлі та сталого розвитку вже за своїм основним функціональним призначенням, що сприятиме становленню розгалуженої системи узгодження інтересів на місцевому, регіональному та національному рівні для вироблення збалансованих рекомендацій щодо проведення євроінтеграційної політики та успішного виконання Угоди про асоціацію Україна-ЄС.

Згідно європейському досвіду, до якого долучається Україна, держава – це лише один з інститутів громадянського суспільства. Сторона Угоди про асоціацію з ЄС – Україна. А Україна – це не лише держава, це громадянське суспільство, одним із інститутів якого є держава. Тому визнання створеної Дорадчої групи є не лише правом, а й обов’язком держави.

І тому не можна погоджуватися на вплив держави на процеси самоорганізації громадянського суспільства, визначення ним критеріїв тощо. Це необхідно для уникнення переливання корупції з державного апарату та формування зцепки з ним. Держава може взяти на себе ці функції лише за згоди громадянського суспільства або за його ініціативою.

Наш обов’язок – розбудовувати нашу інституцію далі, не зважаючи на ігнорування з боку державних органів, та добиватися нашого визнання, якщо потрібно буде, то у судовому порядку, включаючи Європейський суд з прав людини.

Але я сподіваюся, що ці процеси врегулюються в робочому порядку, адже наполегливість нашої Дорадчої групи, яка свідчить про рівень свідомості громадянського суспільства, його зрілості, не залишиться не заміченою ні нашим Урядом, ні європейською стороною, що має зробити свою справу.

                                            листопад 2017 - травень 2018