ДОСВІД МИРОТВОРЧИХ МІСІЙ ООН: РЕАЛЬНІСТЬ ДЛЯ УКРАЇНИ?

Українські заяви про розгортання місії на Донбасі наразі не дають відповіді на комплексне питання «Що далі?». Яким має бути досягнутий за участю ООН мир?

Заяви про початок миротворчої місії на Донбасі все частіше лунають у виступах Президента України. На диво, але саме з цією подією українська влада наразі пов’язує перспективу вирішення питання Донбасу. На диво тому, що у виступах українських дипломатів не йдеться ані про особливості мандату цієї місії, орієнтовну тривалість, кінцеву мету, фінансування тощо. В умовах неспроможності знайти власний спосіб повернення окупованого Донбасу Україні ця перспектива видається чи не єдиним «рятувальним колом», яке має повернути ситуацію у передконфліктну фазу. Проте чи є перспектива розгортання операції ООН з підтримання миру на Донбасі реалістичною і чи відповідає вона національним інтересам України?

З метою пошуку відповіді на це питання ми проаналізували досвід проведення 56 завершених операцій ООН з підтримання миру, інформація про які міститься на офіційному сайті ООН. Досліджуючи особливості мандату місій, ми виокремили п’ять різновидів таких операцій ООН і оцінили вірогідність їхнього запровадження в Україні.

Вид перший: МІСІЇ ДОБРИХ ПОСЛУГ І СПОСТЕРЕЖЕННЯ.

Це, приміром, Місія добрих послуг ООН в Афганістані і Пакистані, Місія спостерігачів ООН в Таджикистані, Контрольна місія ООН в Анголі ІІІ, Місія спостерігачів ООН в Ліберії, Операція ООН в Мозамбіку тощо. Такі місії створювались для надання допомоги щодо виконання сторонами конфлікту угод по врегулюванню миру. Особливістю цього різновиду місій є те, що ООН не бере безпосередню участь у внутрішній політиці держав-учасниць конфлікту, а виконує здебільшого функцію спостереження, контролю і комунікації. Зокрема, йдеться про розслідування повідомлень про порушення припинення вогню і доведення їх до відома ООН; підтримання тісних контактів зі сторонами конфлікту; надання послуг із забезпечення політичної взаємодії та координації, що можуть сприяти оперативному наданню гуманітарної допомоги міжнародним співтовариством. Цей різновид місій є актуальним для конфліктів, мир в яких вже встановлено, але він не є стійким. Як свідчить історичний досвід, ці місії є доволі тривалими (від двох до шести років) і можуть коштувати від десятків (Афганістан і Пакистан - 14 029 010 дол.) до сотень мільйонів доларів (Мозамбік – 471 199 200 дол.) в залежності від тривалості роботи місії, кількості залученого персоналу і особливостей вжитих заходів. Найчастіше такі місії є багатокомпонентними і мають широкий мандат, включаючи комплекс заходів зі встановлення доконфліктної ситуації (у тому числі, сприяння створенню умов безпеки щодо повернення переміщених осіб - Операція ООН в Мозамбіку, консультування щодо підвищення ефективності державного управління - Місія спостерігачів ООН в Ліберії тощо).

Вид другий: МІСІЇ З КОНТРОЛЮ ЗА КОРДОНАМИ І ДЕМІЛІТАРИЗАЦІЄЮ ТЕРИТОРІЙ

До підвиду місій зі спостереження ООН віднесемо Місію спостерігачів ООН в Сꞌєрра-Леоні, Місію спостерігачів ООН Уганда-Руанда, Операцію ООН з відновлення довіри у Хорватії, Групу ООН зі спостереження у Лівані, тощо. За своєю метою вони відповідають місії добрих послуг і спостереження (створені для надання допомоги щодо виконання сторонами конфлікту угод по врегулюванню миру), проте вони мають вужчий мандат і здебільшого акцентують увагу на контролі безпекового компоненту - контроль кордонів, свободи пересування цивільного населення, обігу зброї, демілітаризації територій і демобілізації бійців, здійснення плану роззброєння і розмінування території. Так само як і місії добрих послуг, місії з контролю за кордонами спрямовані на досягнення національного примирення і забезпечення безпеки і стабільності у країні. Ці місії здебільшого є менш тривалими за місії добрих послуг і спостереження (тривалість Місії спостерігачів ООН Уганда-Руанда – 15 місяців; Операції ООН з відновлення довіри у Хорватії – 13 місяців, Група ООН зі спостереження у Лівані – 7 місяців), менш чисельними і передбачають менші витрати бюджетних коштів (приміром 15-місячна Місія спостерігачів ООН Уганда-Руанда коштувала 2 298 500 дол.). Цей різновид операції ООН є одним з найбільш поширених в історії завершених місій.

Вид третій: МІСІЇ З КОНТРОЛЮ ЗА ВИВОДОМ ВІЙСЬК

Це, приміром, Контрольна місія ООН в Анголі І, Ірано-Іракська група військових спостерігачів ООН, Місія ООН зі спостереження у Ємені, Місія спостерігачів ООН у полосі Аозу, Операція ООН в Сомалі І, Індо-Пакистанська місія ООН зі спостереження тощо. Вони дещо схожі з місіями з контролю за кордонами і демілітаризацією територій, але на відміну від них місії з контролю за виводом військ мають вужчий мандат. Усі ці операції об’єднують такі складові: контроль за припиненням вогню, відводом і виводом військ. За тривалістю вони майже не відрізняються від попередніх – здебільшого тривають від декількох місяців до 2-3 років. Усі вони є різними за обсягом фінансування і кількістю залученого персоналу (з бюджетом від 1 840 450 дол. у Ємені до 42 931 700 дол. у Сомалі). Цілком зрозуміло, що після завершення цього виду місії, як правило, мандат місії розширюється із запровадженням місії добрих послуг і спостереження (Ангола ІІ, Ангола ІІІ).

Вид четвертий: МІСІЇ ТИМЧАСОВИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Самостійним різновидом операцій ООН з підтримання миру є місії, які передбачають введення тимчасових адміністрацій, окремих виконавчих органів ООН чи спеціальних уповноважених осіб, які забезпечують тимчасове управління відповідно до мандату місії. До таких місій відносяться: Сили безпеки Організації Об'єднаних Націй в Західній Новій Гвінеї; Тимчасова адміністрація ООН в Східному Тиморі; Тимчасова адміністрації ООН для Східної Славонії; Група ООН з надання допомоги в перехідний період Намібії і Анголі; Група ООН з підтримки громадської поліції у Східній Славонії; Місія ООН в Кот-Д’Івуарі; Тимчасовий орган ООН в Камбоджі тощо. Усі ці місії об’єднує те, що у зоні конфлікту запроваджується тимчасове адміністрування ООН усіма або окремими сферами життя (приміром, правоохоронними органами). В цьому випадку міжнародні сили повністю відповідають за підтримання миру і безпеки на проблемній території.

Приміром, Тимчасовий орган ООН в Камбоджі був заснований для забезпечення здійснення Угоди про всеосяжне політичне врегулювання камбоджійського конфлікту, підписаного в Парижі 23 жовтня 1991 року. Відповідно до цієї Угоди Вища національна рада Камбоджі (ВНР) була «єдиним законним органом і джерелом влади, якому протягом перехідного періоду було довірено забезпечити суверенітет, незалежність і єдність Камбоджі». ВНР, в яку входили чотири камбоджійські сторони, делегувала Організації Об'єднаних Націй «всі необхідні повноваження» для забезпечення здійснення цих Угод. Мандат місії включав організацію і проведення виборів, військові процедури, цивільне управління, підтримання правопорядку, репатріацію і переселення камбоджійських біженців і переміщених осіб, дотримання прав людини, відновлення основної інфраструктури Камбоджі протягом перехідного періоду.

Що стосується окремих сфер регулювання, то найчастіше такі місії передбачали встановлення управління і контролю за правоохоронними органами, зокрема, поліцією. Приміром, Тимчасова адміністрації ООН для Східної Славонії включала як військовий, так і цивільний компоненти. Військовий – мав здійснювати контроль за демілітаризацією цього району; громадський – мав створювати тимчасові поліцейські сили, сприяти поверненню біженців, організовувати вибори.

Незважаючи на здебільшого короткотривалий характер (від декількох місяців до двох років), ці місії є доволі витратними (приміром, півторарічна місія у Камбоджі коштувала 1 620 963 300 дол. і передбачала залучення близько 22 000 військового і цивільного персоналу). До того ж, практика фінансування цього виду місія інколи передбачала розподіл витрат щодо здійснення операції між урядами сторін конфлікту (приміром, видатки на створення Тимчасового виконавчого органу Організації Об'єднаних Націй в Західному Іріані (ВІОООН) були порівну розділені між урядами Індонезії і Нідерландів). Як правило, такий вид місій не є завершальним і передбачає зміну мандату і подальшу присутність представників ООН у форматі місій спостереження (Східний Тимор, Хорватія).

Вид п’ятий: МІСІЇ ІЗ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИПИНЕННЯ ВІЙСЬКОВИХ ДІЙ

Місії, що були уповноважені Радою Безпеки ООН на використання «усіх необхідних заходів» - це місії із забезпечення припинення військових дій. З усіх завершених операцій ООН віднесемо до цього виду місій всього дві з них - Сили ООН з охорони (Югославія) і Операція ООН в Сомалі ІІ. Об’єднували ці місії великий кількісний склад, найбільша в історії кількість загиблих учасників місії (167 і 147 відповідно), потужні бюджети (1 643 485 500 дол. і 4 616 725 556 дол. відповідно). Ці операції проводились безпосередньо у зоні конфлікту, де мир ще не було встановлено, з метою запобігання численним жертвам і гуманітарній катастрофі.

Наймаштабніша в історії завершених операцій ООН – це операція в Югославії 1992-1995 рр. (кількісний склад: 38 599 військовослужбовців; бюджет місії: 4 616 725 556 дол. США; кількість загиблих – 167). Мандат місії полягав у забезпеченні демілітаризації трьох «районів, що охороняються Організацією Об'єднаних Націй» (РОООН) в Хорватії, а також захисту всіх проживаючих в них осіб від небезпеки збройних нападів. Місії було дано дозвіл застосовувати силу для самооборони у відповідь на напади на ці райони, а також координувати з Організацією Північноатлантичного договору (НАТО) використання повітряних сил на підтримку їхньої діяльності. Крім того, Сили здійснювали контроль за «забороненою для польотів» зоною, забороняючи всі вильоти військових літаків в Боснії і Герцеговині, а також за «безпечними районами» Організації Об'єднаних Націй, створеними Радою Безпеки навколо п'яти боснійських міст і Сараєво.

Таким чином, лише дві місії з усіх завершених операцій ООН, були уповноважені на використання «усіх необхідних заходів» для здійснення своїх мандатів. Проте й їх не можна назвати силовими і визвольними у чистому вигляді, тому що дозвіл застосовувати силу був наданий миротворцям з метою самооборони.

Аналіз завершених операцій ООН з підтримання миру дає підстави для деяких висновків:

1. Такі операції, як правило, не тривають тижні або місяці. Як свідчить досвід вже завершених операцій, навіть короткотривалі операції з контролю за виводом військ змінюють місії спостереження, які тривають роками. Найчастіше операції ООН зі спостереження і контролю розпочинали роботу відразу після встановлення мирних домовленостей між сторонами конфлікту, отже все має ними закінчуватись.

2. Операції ООН передбачають суттєве бюджетне навантаження: річне утримування деяких із них може сягати сотень мільйонів доларів. Зважаючи на той факт, що наразі у світі триває 15 операцій ООН з підтримання миру, а деякі країни світу не сплачують членські внески ООН, логічним є прогнозування доволі «обережного» прийняття подальших рішень Радою Безпеки ООН щодо запровадження нових операцій з підтримання миру.

3. Найбільша кількість завершених операцій з підтримання миру відбулась у постколоніальних країнах (23 операції проведені на Африканському континенті), традиції самостійного державного управління в яких фактично були відсутніми чи характеризувались слабкістю і інституційною неспроможністю.

4. Не дивлячись на те, що переважна більшість проведених операції ООН досягали свого результату у вигляді відновлення миру і безпеки в зонах конфлікту, діяльність місії як такої не є гарантом миру. Приміром, під час проведення операцій ООН з підтримання миру у Руанді, Хорватії і Сомалі конфлікт між ворогуючими сторонами загострювався, що призводило до згортання операції або зміни її мандату.

Незважаючи на успішну практику розв’язання міжнародних конфліктів завдяки використанню операцій з підтримання миру, українські заяви про розгортання місії на Донбасі наразі не дають відповіді на комплексне питання «Що далі?»:

1. Яким має бути досягнутий за участю ООН мир?
2. Яким має бути статус Донбасу у складі України?
3. За яким законодавством і, головне, коли мають відбутись вибори на Донбасі?
4. Якою буде доля учасників збройного конфлікту? Персональна ватажків («ДНР»/ «ЛНР») і «ополченців»?
5. Як має відповісти РФ перед Україною за захоплення Криму і знищення Донбасу? Коли РФ поверне Україні Крим?

За таких умов, сучасна криза Нормандського процесу, підписання Президентом України Закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" та неспроможність української влади дати відповіді на питання «що далі?» є внутрішніми чинниками, які «грають» не на користь ухвалення рішення про початок операції з підтримання миру на Донбасі Радою Безпеки ООН. До цього слід додати перспективу вето РФ та її союзників у Раді Безпеки ООН чи лобіювання введення контингенту сателітів РФ під час проведення операції. Все це не дозволяє визначити перспективу початку операції ООН з підтримання миру на Донбасі як реалістичну та порушує питання політичної відповідальності сучасної української влади за неспроможність знайти спосіб повернення окупованого Донбасу Україні.