Епоха застою

Реформи в Україні закінчилися, так і не розпочавшись! Завісу опущено! La comedia è finita!

«  Пора начать борьбу за подметание улиц.

Борьба ведется, но улицы не подметаются…

Все ясно. Дело не сделано.

Однако видимость отчаянной деятельности сохранена».

                           И.Ильф, Е.Петров,

                          «Дневная гостиница» (1934 г.)

Епоха застою

Реформу системи пільг знов відкладено на невизначений термін

Про українську систему пільг, компенсацій, допомог написано вже багато. Суха констатація фактів про значну кількість пільговиків та пільг в Україні і неможливість їх повного фінансування — ось основний меседж, який регулярно доносить влада своїм співгромадянам. Але, напевно, всі ми чекаємо від урядової команди «міцних професіоналів» не лише оприлюднення добре відомих усім фактів та варіацій на тему «так жить нельзя». Нам потрібні конкретні дії та реальні зміни, а головне — прогнозований результат реформування як країни в цілому, так і соціальної сфери зокрема.

Back in USSR…

На жаль, два роки суцільних реформаторських заклинань так і не дають нам чіткої відповіді на запитання: а що власне уряд хоче зробити із системою пільг в Україні? Яка модель та напрямки таких перетворень? Чи перейде урешті-решт процес імітації реформ в системну реформу соціальної сфери України? А найголовніше — коли все суспільство побачить результат (поліпшення життя) цих трансформацій?

Переконаний, сьогодні вже немає жодного експерта і політика, які не визнавали б недолугості та неефективності нинішньої системи пільг в Україні — спадку від радянської системи управління. За роки незалежності, замість побудувати нову систему соціального захисту європейського типу, Україна пішла шляхом «удосконалення» того, чого апріорі не можна вдосконалити. Саме в період від 1990-го по 2005 рік розширювалась і доповнювалася радянська законодавча база системи пільг, яка на сьогодні налічує вже понад 150 нормативно-правових актів.

Запровадження пільг, компенсацій, відшкодувань передбачалося спочатку для осіб, які мають визначні заслуги перед державою та особливий статус. Мета — забезпечити належний рівень соціальних гарантій людям, які, ризикуючи своїм життям та втрачаючи здоров’я, забезпечували мир, спокій та безпеку в наших домівках (повністю або частково звільнити такі категорії громадян від сплати житлово-комунальних, транспортних, санаторно-лікувальних послуг).

Мабуть, такий підхід є логічним і виправданим: певні категорії громадян (інваліди війни, учасники бойових дій, чорнобильці та ін.) втрачали своє здоров’я, а отже, і частину працездатності. Відповідно, частково втрачали й заробіток, і як наслідок — майбутні пенсійні виплати. Саме такі втрати працездатності і доходів громадян компенсувала держава.

Проте паралельно із цим проводилось і різке «пільгове ощасливлення» інших категорій населення. Зокрема істотно розширився контингент пільговиків за професійною (службовою) ознакою. Встановлення пільг для цих категорій було зумовлене намаганням заощадити бюджетні кошти та політикою «дешевої робочої сили». Професійні пільги також стали засобом надання додаткових гарантій соціального захисту з урахуванням «престижності» та суспільної значущості (члени уряду, народні депутати, працівники суду, прокуратури, військовослужбовці, працівники міліції, пожежної охорони, служби безпеки, митної служби, шахтарі, деякі працівники бюджетної сфери у сільській місцевості та ін.).

Пільги фактично стали частиною доходу для цих категорій працівників і перетворилися на певний вид соціальної допомоги. Радянський принцип: «плати менше — обіцяй більше» став основою законодавства у соціальній сфері вже незалежної України.

На сьогодні право на пільги мають понад 18 млн. українців. У державі налічується понад 350 категорій пільговиків та близько 700 видів пільг, компенсацій, виплат, привілеїв, відшкодувань, допомог тощо.

Принагідно зазначу, що останній закон, який на 6,5 млн. осіб збільшив кількість пільговиків в Україні, був ухвалений Верховною Радою і підписаний президентом України Л.Кучмою наприкінці 2004 року. Йдеться про сумнозвісний Закон «Про соціальний захист дітей війни». Протягом 2005—2010 років не було ухвалено жодного закону, який спричинив би істотне збільшення числа пільг чи пільговиків.

Ця ремарка — спеціально для деяких «фахівців» із нинішньої урядової команди, які на третьому році свого владарювання продовжують і далі перекладати всі проблеми, що існують у системі пільг, та й загалом у соціальній сфері, на «папєрєдніків».

Бути чи не бути — ось питання…

Безумовно, така розбалансована й неефективна система пільг далі існувати не може. За різними оцінками, нинішня пільгова система (за умови повного фінансування всіх норм, передбачених чинним законодавством) потребує щорічного свого утримання на рівні 170—180 млрд. гривень. Цифра зіставна із бюджетом Пенсійного фонду України. Реформувати систему пільг потрібно зараз і негайно. Що далі уряд зволікатиме з такими рішеннями, то далі затягуватиметься зашморг невиконаних обіцянок, розчарувань, зневіри. Судові позови від громадян на десятки мільярдів гривень — хіба не сигнал для уряду сісти нарешті й розібратися у власному господарстві і швидко провести необхідні реформи?

На жаль, уряд вирішив нічого нового не вигадувати і пішов шляхом, який успішно випробував ще за часів пенсійної реформи: за аналогією до неї реформа системи пільг мала відбутися виключно за рахунок звичайних громадян.

За два роки балаканини про необхідність докорінно реформувати систему пільг до Верховної Ради від імені Кабінету міністрів України було подано лише два законопроекти. Згідно з першою законодавчою ініціативою уряду (№9127) запропоновано перевести в «ручне управління» пільги: чорнобильців, афганців, дітей війни, інвалідів і ветеранів війни та інших категорій громадян. Така ініціатива надавала уряду повне право самостійно визначати, коли пільги обмежити і скоротити, а коли різко збільшити і показати суспільству (перед парламентськими та президентськими виборами, приміром) ефективність діяльності влади та успішність реформ, що їх вона проводить.

Згідно з другим урядовим законопроектом (№9516) пропонувалося істотно скоротити кількість одиноких матерів, які претендуватимуть на надання їм відповідної державної соціальної допомоги.

Таким чином суспільство отримало від уряду досить чіткий сигнал: в усіх бідах у соціальній політиці України винні: чорнобильці, афганці, інваліди війни та, звісно, одинокі матері.

Але всі ці «геніальні ідеї» перевершив своєю некомпетентністю та цинізмом ще один напрям урядових соціальних реформ: наприкінці минулого року на сайті Мінсоцполітики з’явився проект урядової постанови, згідно з якою з 1 квітня 2012 року пропонувалося запровадити в Україні «непряму оцінку доходів» громадян. Програма «стеження» соціальними інспекторами за реальними доходами та витратами українців мала бути поширена на 2,5—3 млн. сімей: одержувачів субсидій, соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, одиноких матерів, одержувачів допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, інших «заможних» верств населення.

Реакцію суспільства, експертів та засобів масової інформації на такі «реформаторські ініціативи» неважко було передбачити. Хоч як намагався захистити своє «дітище» Сергій Тігіпко — йому це так і не вдалося, проект так і залишився проектом, але гіркий присмак від такого кроку залишився.

Адже знов виникало питання: а чому ідея дослідити «доходи і витрати» уряд запропонував розпочати саме із малозабезпечених категорій українців? А чи не варто було б міністру соціальної політики Сергію Тігіпку ініціювати дослідження майнового та фінансового стану: членів уряду, народних депутатів України, суддів, прокурорів, чиновників різного рівня, які є аж ніяк не останніми користувачами системи пільг в Україні? Чи бажання та політичної волі на це не вистачає?

Судячи з останніх подій, таку потрібну для держави реформу системи пільг зупинено і знову відкладено на невизначений термін. І хай як дивно, це відбулося передусім через недолугі й відверто непрофесійні дії самої урядової команди.

Все або нічого

Проте альтернатива такій бездіяльності є і завжди була. Треба просто зважитися на неї, менше ходити по ток-шоу, а більше думати про якість та системність соціальних реформ. Тим більше що Україна не перша країна, яка має пройти шлях до європейської системи соціального захисту населення.

У своїй псевдореформаторській риториці наші урядовці згадують, де треба і не треба, одного з ідеологів реформ у Польщі Лешека Бальцеровича. Апелювання до суспільства має приблизно такий вигляд: «ось бачите, у Польщі провели непопулярні шокові радикальні реформи, і тепер усі поляки за це мало не на руках Бальцеровича носять — так їм нині добре живеться». Та чомусь наші доморощені реформатори забувають головний принцип реформ, на якому постійно наголошує той-таки Бальцерович: «проводити радикальні реформи — отже, «бити по всіх фронтах».

Ідеологія ж українських реформ, як пенсійної, так і пільгової, зовсім інша: «бити по всіх фронтах, однак „елітних“ пенсіонерів та пільговиків — не чіпати». Відчуваєте різницю?

Тож якщо наша влада справді має намір провести реформу системи пільг, вона повинна-таки «вдарити по всіх фронтах», виходячи з таких принципів.

Перший — соціальна справедливість. Влада має розпочати реформу системи пільг із себе. Використання різноманітних пільг урядовцями, народними депутатами України, чиновниками високого рівня, зокрема й прокурорами, суддями, працівниками силових структур, в непростий для економіки України час дуже схоже на мародерство. Всі пільги для таких категорій мають бути скасовані раз і назавжди. Безумовно, великої економії від цього не буде, але буде закладено фундамент довіри до дій влади. Суспільству буде реально продемонстровано, що у важкий для економіки та соціальної сфери час «паски затягують» усі, а не лише прості люди.

Другий — гідна зарплата, а не пільги. Україна повинна ухвалити досить важке рішення і протягом короткого часу забезпечити поступову відмову від пільг «за професійною ознакою». Логіка дій має бути такою: працююча людина повинна отримувати гідну заробітну плату, а не подачку від держави у вигляді пільги. Належна оплата праці плюс ефективна система соціального страхування (для представників небезпечних професій) — не лише має стати альфою і омегою реформи системи пільг в Україні, а й основним напрямом соціальної політики нашої держави.

Мізерні зарплати українців — основна проблема всієї системи соціального захисту населення (не тільки системи пільг, а й пенсійного страхування). Уряд просто не розуміє, що можна хоч до 100 років піднімати пенсійний вік та страховий стаж, брати за основу будь-яку прогресивну систему пенсійного страхування, проте за середньої зарплати 2800 грн. пенсії так і залишатимуться мізерними, а державні витрати на обслуговування системи пільг і далі зростатимуть!

Саме Кабінет міністрів України на сьогодні є активним провайдером ідеології «дешевої робочої сили» в Україні, бо саме уряд є найжадібнішим роботодавцем у державі. Державна статистика дає чітке підтвердження цій тезі: у лютому 2012 року середній розмір заробітної плати в Україні становив майже 2800 грн., проте в «бюджетних» сферах, зокрема в освіті, зарплата становила 2332 грн., а в охороні здоров’я та наданні соціальної допомоги ще менше — 1974.

Додамо до цього й те, що, незважаючи на численні й неодноразові обіцянки урядовців ліквідувати заборгованість із заробітної плати в Україні, протягом січня-лютого 2012 року вона зросла ще на майже 10% (на економічно активних підприємствах — на 15,1%) і на 1 березня становить уже 1,07 млрд. гривень. Виникає запитання: якщо сама держава платить своїм працівникам мізер та ще й затримує ці виплати, то що вона може вимагати від роботодавців недержавної форми власності?

На жаль, влада і далі продовжує уникати теми реформування системи оплати праці в Україні. Свіжий приклад: у нових «соціальних ініціативах» президента України нема і згадки про необхідність вирішити питання встановлення гідної, справедливої та адекватної заробітної плати в нашій державі. Отака вона, «нова» соціальна політика від нинішніх можновладців.

Третій — адресність надання пільг. Пільгу, соціальну допомогу та виплату повинні отримувати найменш захищені громадяни та особи, які мають заслуги перед державою. Потрібно встановити залежність отримання пільг від доходів конкретної людини. Рівень доходу, від якого людина втрачає право на отримання пільг, має бути досить високим, наприклад шість-вісім прожиткових мінімумів, а не так, як запропонував уряд для одиноких матерів (у розмірі середньої зарплати в Україні).

Четвертий — мораторій на встановлення нових видів пільг, компенсацій, виплат та розширення контингенту їх одержувачів. Це своєрідна форма негласної (чи публічної) угоди між владою (хоч би хто нею був) та опозицією (хоч би хто нею став). Усім політичним гравцям варто визнати факт — державі бракує коштів навіть для покриття всіх наявних соціальних видатків, і тому фінансування нових пільгових ідей може відбуватися лише за рахунок істотного скорочення вже діючих.

Ще одна ідея, яка постійно дискутується у ЗМІ, — можлива монетизація пільг. Тема, як на перший погляд, має досить привабливий вигляд — людина замість віртуальної пільги отримує її реальний еквівалент у грошовій формі. Плюсом такого механізму є також те, що держава назавжди відійде до непрозорої, а іноді й відверто корупційної, системи розрахунків з надавачами пільгових послуг (транспортними підприємствами, установами ЖКП тощо). Проте за нинішньої захмарної кількості пільг та їх одержувачів монетизацію провести просто нереально.

Як приклад можна навести ситуацію із пільговим проїздом у громадському транспорті. Саме ця пільга є найпривабливішою в частині можливості її монетизації. Але подивімося на реальні цифри: на компенсацію перевезення пільгових категорій з державного бюджету України виділяється щороку приблизно 1,3 млрд. гривень. Шляхом нескладних арифметичних дій можна вирахувати, що на кожного пільговика на місяць припадає аж… 9,5(!!!) гривень. Отже, без наведення порядку з кількістю пільговиків та запровадження адресності надання пільг говорити про їх монетизацію передчасно. Монетизація пільг може мати місце, але тільки як один із завершальних акордів системної реформи пільг в Україні.

Ні кроку вперед, тільки назад!

Теоретично все наче зрозуміло й ясно, але чи спроможна нинішня влада провести комплексну реформу системи пільг? Очевидно, що ні. Як уже зазначено вище, основою такої реформи має стати поступова відмова від «елітних» та професійних пільг. Для цього потрібні політична воля й чітка переконаність у необхідності здійснення такого кроку. Саме це можна визначити як п’ятий (але перший за значимістю) принцип проведення в Україні соціально-економічних реформ.

Саме з відсутністю політичної волі та системності реформ у нинішньої влади найбільше проблем. Яскравий приклад такої нерішучості продемонстрував, хоч як дивно, «головний реформатор країни» — Сергій Тігіпко, коли в ефірі одного з телеканалів заявив, що сьогодні від професійних пільг відмовитися неможливо.

Для мене така позиція «соціального» міністра — не дивина, адже вся вертикаль нинішньої влади тримається не на діалозі та підтримці суспільства, а на репресивно-каральному апараті (силових структурах, прокурорах, суддях, органах безпеки, внутрішніх справ тощо). А саме ці структури і є основними «споживачами» професійних пільг в Україні. Зачепити цих «елітних» пільговиків нинішня влада не наважиться в жодному разі. Ось чому всі реформаторські зусилля уряду і далі будуть спрямовані на обмеження прав: чорнобильців, афганців, одиноких матерів, інвалідів та учасників війни, інших категорій простих пільговиків.

Саме тому, замість проведення системних реформ у соціальній сфері, влада користується повною підконтрольністю та безхребетністю Конституційного суду. А КС, у свою чергу, ухвалює абсолютно неадекватні й абсурдні рішення, що мають на меті унеможливити бажання громадян обстоювати свої права на належні їм пільги в судовому порядку. Проте все це — ілюзії вирішення пільгової проблеми, а не реальні реформи. Ілюзії, які наче й обіцяють економію бюджетних коштів, але дуже дорого коштуватимуть і нинішній владі, і державі загалом.

Сьомого березня цього року президент України проголосив свої «соціальні ініціативи», чим дав старт виборчій кампанії в Україні. Стало цілком очевидно, що влада поміняла риторику та пріоритети у своїй публічній діяльності. Замість гучних переспівів на тему «реформування країни», суспільству пропонуються популярніші теми: оподаткування багатих, обмеження офшорних операцій, роздача кожному пенсіонерові по 100 грн., повернення вкладів Ощадбанку колишнього СРСР тощо... І саме влада очолила парад передвиборного популізму, обіцянок і гасел.

Разом з тим Україна має повний набір нерозв’язаних проблем: від згортання демократії до переслідування опозиції, від фактичної міжнародної ізоляції до стагнації економіки, від зародження «культу особи» до неефективної соціальної політики. Все це вказує на те, що нинішня влада займається імітацією «бурхливої діяльності», а не системними змінами та комплексними реформами. Як наслідок — Україна повільно, але досить упевнено крокує до «епохи застою».

Реформи в Україні закінчилися, так і не розпочавшись! Завісу опущено!

La comedia è finita!

Павло Розенко, провідний експерт Центру Разумкова.