Чи готова Україна до референдумів?

6 листопада 2012 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про всеукраїнський референдум», який виявився дискусійним та викликав шквал емоцій та політичних прогнозів.

За новим законом предметом всеукраїнського референдуму може бути як ухвалення повністю нової редакції Конституції України, так і внесення суттєвих змін до чинного Основного Закону. Референдумом можна також скасовувати, домагатися втрати чинності чи визнавати не чинним закон про внесення змін до Конституції України. У цей же спосіб можна ухвалювати і скасовувати звичайні закони України, вносити зміни до цих законів (крім законів про податки, бюджет та амністію).

Закон дозволяє вирішувати на всеукраїнському референдумі будь-які питання, за винятком тих, стосовно яких референдум не допускається за Конституцією України. Небезпечним підводним каменем стала норма про обов’язковість референдуму, що не потребує затвердження результатів народного волевиявлення Верховною Радою України, тобто фактично з законодавчого процесу виключається парламент, що є основною формою законодавчої влади. Якщо ми будемо приймати закони на референдумі, то навіщо обираємо парламент та витрачаємо немало коштів з бюджету країни на його утримання? Парламент, існує для того, щоби професійно творити закони.

Також постає питання, чи є кожен з нас фахівцем у таких питаннях, як, наприклад, митний союз? Народ не може виступати експертом з подібних питань. З такими складними геополітичними питаннями повинні розбиратися парламентарі, яких обирає народ, делегуючи їм право приймати рішення.

Скільки б ми не дискутували навколо закону про всеукраїнський референдум, його результативність залежатиме від ініціатора та домовленостей політичної еліти. А тут є підстави для занепокоєння. Цей закон фактично скасував право громадян України брати участь у місцевих референдумах. Небезпечним є і питання формування виборчих комісій, окружних і дільничних. У законі зазначено, що ОВК утворюються у кількості 15 осіб Центральною виборчою комісією за поданням відповідних голів обласних рад, тобто Україна може прийти до формування однопартійних ОВК, що є прямою загрозою демократії.

За допомогою референдуму, формат якого закладається у законі, можливо використати адміністративний ресурс, щоби зібрати необхідну кількість підписів громадян з того чи іншого питання. Також очевидно, що не тільки влада, але й опозиція можуть долучитися до організації референдумів. Тоді, як зазначає політолог Вадим Карасьов, ми можемо отримати безліч ініціативних груп з проведення референдуму, що приведе до критичної ситуації у суспільстві. Складається враження, що закон приймався з усвідомленням того, що рада може бути некерованою, а завдяки новому закону політична сила може управляти громадським життям країни, виключаючи з процесу неслухняний парламент.

Встановлений законом порядок здійснення агітації референдуму не гарантує право доступу до ЗМІ на рівних умовах всім зацікавленим групам, порушує конституційне право фізичних осіб на свободу думки і слова (стаття 34). Центрвиборчком наділяється повноваженнями здійснювати агітацію за питання референдуму за рахунок коштів державного бюджету, виділених на організацію і проведення всеукраїнського референдуму.

Крім того, закон не містить норми про мінімально необхідну кількість учасників референдуму для визнання його правової значимості. Тобто, як завгодно малої кількості осіб, що проголосують, достатньо для результативності референдуму, в тому числі конституційного.

Нагадаю, що референдум – це голосування громадян, за допомогою якого приймається рішення з питання державної ваги або місцевого самоврядування. Поряд з виборами це одна з найважливіших форм прямої демократії. Проведення референдумів є частиною конституційного права більшості країн світу.

За останні 200 років у світі було проведено 799 загальнонаціональних референдумів. Їх кількістю вирізняються Італія (43 референдуми), Австралія (44), Франція (22), Ірландія (18), Данія (13), Египет (19). На Середньому та Близькому Сході референдуми проводились 93 рази, на Американському континенті – 49 разів, в країнах Океанії – 64 рази. Рекордсменом є Швейцарія.

У розділі Конституції Швейцарії "Федеральні органи влади" визначено, що "вищу законодавчу владу" в Швейцарській Конфедерації має народ, що виражає свою волю за допомогою всенародних голосувань-референдумів. Референдуми у Швейцарії зародилися в кантонах, які виступили першими проти урядів, що розглядають свободу, як одну з привілеїв, а не споконвічне право будь-якого громадянина. На початку XIX століття в Швейцарії відбувся перший загальнонаціональний референдум, який був пов'язаний з прийняттям другої Конституції від 25 травня 1802 року. Конституція 1874 року чітко визначила роль референдумів в політичній системі країни. Швейцарці беруть участь у законотворчості та управлінні державою в ході обговорення широкого кола питань, висунутих на референдуми.

Прихильники референдумів в Україні часто посилаються на багатовіковий досвід Швейцарії у проведенні референдумів. Насправді, не вельми коректне посилання. Досвід Швейцарії, звісно, цікавий і його варто вивчати, але самі швейцарці зазначають, що їхні референдуми інколи носять маніпулятивний характер. Україна відрізняється рівнем політичної культури українського суспільства, політичною системою, важливу роль також відіграють історичні соціо-культурні особливості. Ці відмінності не є дрібничками, вони є передумовами застосування маніпулятивних технологій під час проведення референдуму в Україні.

Автори ідеї прийняття нового закону не раз наголошували, що даний закон є кроком до вдосконалення українського законодавства згідно Європейських стандартів. Але ж Венеціанська комісія занепокоєна введенням у дію такого закону. Члени комісії наголошують, що референдум не може замінювати рішення більшості Верховної Ради України. Закон суперечить європейським стандартам організації та проведення референдумів — зокрема не відповідає положенням резолюції ПАРЄ № 1121 (1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії», Керівним принципам для конституційних референдумів на національному рівні, ухваленим Венеціанською Комісією 6-7 листопада 2001 р. (Венеція), Кодексу належної практики щодо референдумів, ухваленому Радою з демократичних виборів та Венеціанською комісією 16-17 березня 2007 року (Венеція)».

Проти закону про референдум виступило навіть головне юридичне управління самої Верховної Ради. Зокрема, на сайті парламенту з'явилось повідомлення, що "законопроект не в повній мірі відповідає Конституції України. Він також передбачає таку систему проведення всеукраїнського референдуму, в якій органи державної влади та їх посадові особи зможуть безпосередньо впливати на його кінцевий результат". Закон дозволяє скасування чинної Конституції на референдумі без ухвалення нової Конституції.

Що це означає? Відновлення Конституції УРСР 1978 року? Це нонсенс. Конституційний вакуум, який фактично означатиме ліквідацію держави, оскільки вся сьогоднішня правова система заснована на Конституції і не допускає можливості існування без неї?

Закон встановлює неконституційний порядок набрання чинності законами України — від дня оголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму, що є ігноруванням конституційних приписів статей 57 та 94 Конституції щодо заборони введення в дію неопублікованих чи недоведених до відома населення законів.

Ще одним слушним зауваженням до нового закону є широке трактування народовладдя в рамках референдуму. Адже відкритим залишається питанням – чи готове українське суспільство до такої відповідальності? Важливим чинником у використанні інструментів безпосередньої демократії є політична культура. Від її рівня і залежатиме, чи стане новий закон маніпулятивною технологією. Будь-які інструменти демократії, референдум - не виключення, мають як позитивні сторони, так і негативні. Усі вони можуть стати реальним механізмом прийняття владних рішень з урахуванням народного волевиявлення, а можуть, стаючи засобом маніпуляції та вияву накопичених політичних амбіцій та емоцій, принести шкоду українському суспільству.

Віталій Юрійович Іщенко,

громадський діяч, політолог

vitali_yi@yahoo.com