Закон про референдум: спроба нова, помилки старі

Чого бракує справжньому народовладдю

18 червня Верховна Рада ухвалила в першому читанні президентський законопроєкт про референдум. Наразі його текст готуються розглядати вдруге. Проміжок часу між першим та другим читанням команда, яка працювала над законопроєктом, могла б використати й з більш високим ККД. Адже текст, представлений на сайті Верховної Ради, містить все ті ж самі недоліки, про які йшлося раніше. Роботу над помилками ніхто не проводив і, судячи з усього, навіть не збирався цього робити.

1. Місцеві референдуми залишені поза увагою

Останнє особливо прикро в контексті обіцянок президента України запровадити справжнє народовладдя. Цьому наміру суперечить навіть те, що законопроєкт під номером 3612 носить назву «Проєкт закону про народовладдя через всеукраїнський референдум», тобто цей документ свідомо залишає за дужками місцеві референдуми. У владній команді твердять, що проєкт закону про місцеві референдуми готується окремо, проте я не бачу сенсу так нераціонально витрачати час Верховної Ради.

Безперечно, всеукраїнський та місцеві референдуми мали б розглядатися в рамках одного закону, однієї реформи з повернення народу повноти влади. Але влада звузила суть народовладдя до лише одного з його проявів. Те, для чого вона сепарувала всеукраїнський референдум та референдуми місцеві, є зрозумілим: цілям Банкової служать лише загальнодержавні опитування, а плебісцити низових рівнів, які могли дати відповіді на питання, актуальні для місцевого самоврядування, вона зумисно залишає поза увагою.

А це вже є свідомим обманом виборця, якому роздавалися такі щедрі аванси на початку президентської каденції Володимира Зеленського. І це також є першим та головним недоліком документу: його половинчастість, а також закладена ним потреба у майбутньому знову повертатися до питання про референдуми.

2. Звужене коло питань, які можуть бути винесені на референдум

Стаття 74-та Конституції України говорить про те, що «референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії». Відтак все, що не заборонене, є дозволеним. Зокрема, питання територій. Власне, про це прямо говорить стаття 73-тя: «Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України».

Як це трактує законопроєкт від Зеленського? Виявляється, доволі цікаво і дуже вузько. Адже під  можливістю зміни території мається на увазі ратифікація міжнародних документів.

Відповідно до ст. 18-тої проєкту, «всеукраїнський референдум щодо зміни території України – це форма прийняття громадянами України, які мають право голосу, рішення щодо затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України».

Але ратифікація – це, нагадаю, форма надання згоди України на обов’язковість для неї міжнародного договору. А відтак якщо вже виносити питання такої згоди на референдум, то необхідно внести й відповідні зміни до норм «Про міжнародні договори України». Проте такі зміни у законопроєкті не передбачені.     

Але справа не лише в територіях. У законопроєкті про референдум коло питань, які можуть бути винесені на обговорення, свідомо звужено. Бо, окрім тих видів референдуму, де ініціатором може бути президент і парламент (а це зміни до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України; а ще про зміну території України), на долю народу як ініціатора референдуму припадають самі лише крихти.

Соціуму пропонується виносити на референдум «питання загальнодержавного значення» та/або питання про втрату чинності тим чи іншим законом України або окремих його положень. І це, на жаль, все. А між тим хотілося б, аби народ України отримав можливість не лише редагувати чинні правові норми, але й давати дозвіл на встановлення нових норм. Однак права на таку ініціативу президентський документ його позбавив.

3. Відсутність механізмів імплементації

Наступний значний недолік законопроєкту – це, на мою думку, відсутність у ньому алгоритмe імплементації результатів опитування. Йдеться про те, що, згідно із ч. 3 ст. 120 проєкту, «питання загальнодержавного значення, підтримане за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою виборцями згідно з частиною шостою статті 116-тої цього Закону, є обов'язковим для виконання (реалізації) відповідними органами державної влади, їх посадовими особами».

Але ж річ у тім, що законопроєкт не містить жодних механізмів забезпечення реалізації волевиявлення громадян, а, отже, такий референдум матиме виключно консультативний характер.

Якщо це і є те, чого прагнув глава держави, то, власне, можна було не трудитися і не писати окремий закон. Досвід «5 питань від президента» у пана Зеленського вже є. Маючи його у бекґраунді, можна було й надалі влаштовувати спорадичні «консультації» з народом. Але якщо керівник України волів створити справжній закон, то виписувати його слід було більш ретельно. 

4. Конституційний Суд – як рефері з питань референдуму

Іще один момент, який потребує більш глибокого осмислення. Відповідно до ч. 1 ст. 31-шої проєкту, «у разі виявлення ознак невідповідності Конституції України питання чи тексту законопроєкту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, Центральна виборча комісія приймає постанову про зупинення процедури реєстрації та звертається до Президента України із клопотанням про направлення до Конституційного Суду України» тексту такого питання або ж тексту такого законопроєкту.

Цей пункт нібито не повинен викликати нарікання, але річ у тім, що Конституція України не передбачає надання висновку Конституційного Суду України стосовно того, наприклад, чи спрямовані питання, які виносяться на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, «на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі».

Та й загалом передача під контроль КСУ питань, що виносяться на референдум (а стаття 31-ша законопроєкту говорить про те, що негативний висновок КСУ зупиняє підготовку до референдуму), створює механізм зловживання. Особливо з огляду на українські реалії. Зокрема, йдеться про відповідальність суду за свідоме затягування розгляду питань, винесених на референдум тощо. Так що цю норму, на моє переконання, варто переглянути.

5. Формулювання запитань референдуму

Згідно зі статтею 19-тою законопроєкту, питання, яке виноситься на всеукраїнський референдум, повинно мати чітке й зрозуміле формулювання, яке не допускає різних тлумачень, а його зміст має бути у формі питального речення й передбачати чітку відповідь «так» або «ні».

Тут – все правильно, але ми всі розуміємо, що формулювання питання – це мистецтво, яке може як слугувати на користь людям, так і бути засобом маніпулювання громадською думкою їм на шкоду.

Попередній аналіз питання чи законопроєкту, що пропонується винести на референдум, здійснює ЦВК, яка встановлює відповідність цього тексту Конституції України та ухвалює рішення про реєстрацію ініціативної групи або про відмову в її реєстрації (п. 1 ст. 31). У разі сумнівів ЦВК у конституційності цього тексту, його може бути надано через президента України на розгляд Конституційного Суду (про цю норму якраз йшлося вище).

Але річ у тім, що навіть якщо питання, винесене на референдум, відповідає Конституції і не порушує жодного закону, безглуздість постановки такого питання унеможливить втілення його на практиці. Останнє слово в даному випадку, як вже було сказано, залишається за ЦВК. Та навіть ЦВК не допоможе з імплементацією результатів недосконало сформулюванного питання.

А тому при формулюванні питання, особливо того, що стосується скасування чинного закону чи його окремих норм, слід максимально врахувати процедуру реалізації рішення референдуму, яка може бути пов’язана з необхідністю внесення змін в інші акти законодавства. А тому, можливо, ініціатори винесення питання мають обґрунтувати його подальшу правову реалізацію.

6. Поріг явки учасників плебісциту

Не можна не зупинитися на ще одній контраверсійній нормі законопроєкту. В Конституції України нічого не говориться про поріг явки, який має бути встановлено для того, аби всеукраїнський референдум визнали таким, що відбувся. Автори законопроєкту № 3612 вирішили заповнити цю лакуну, причому у специфічний спосіб.

Стаття 116-та законопроєкту передбачає, що всеукраїнський референдум вважається дійсним, якщо участь у голосуванні взяли не менше 50% від кількості зареєстрованих виборців. З одного боку, такий високий поріг явки є виправданим, адже на кону – питання легітимності референдуму. Але з іншого, Україна може стикнутися із тим, що, маючи розколоте та ідеологічно різне суспільство, подібну планку явки ніколи не буде «взято».

Варто замислитися над тим, як відчутно поріг явки, який блокує результати голосування, обмежить права громадян. Зокрема, й з огляду на те, як багато наших співвітчизників, включених до реєстру, фізично відсутні в Україні – через вимушену трудову міграцію за кордон. Тож і ця норма потребує ширшого обговорення.

7. Затвердження результатів голосування

Йдемо далі по тексту законопроєкту. В його 116-тій статті, де йдеться про встановлення результатів всеукраїнського референдуму, зазначається, що ЦВК на своєму засіданні на підставі протоколів окружних комісій встановлює результати всеукраїнського референдуму, про що складає протокол у двох примірниках, який засвідчується печаткою ЦВК.

Перший примірник протоколу має право підписати представник ініціативної групи в ЦВК (у разі проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) та уповноважені особи в загальнодержавному окрузі, присутні при встановленні результатів референдуму. При цьому не підписання або відмова у підписанні протоколу окремими членами комісії не має правових наслідків для дійсності протоколу.

Але в чому різниця між першим та другим примірниками цього протоколу? І чому рішення ЦВК про підсумки референдуму затверджується протоколом, а не постановою? Адже це суперечить закону України «Про Центральну виборчу комісію». Крім цього, в законопроєкті не оговорюється той випадок, якщо відразу декілька членів ЦВК відмовляться підписувати протокол. Якщо кількість підписів виявиться меншою, ніж це необхідно для прийняття рішення (а саме 9 голосів), то чи буде такий протокол легітимним?

Інші зауваження

Розбір недоліків законопроєкту від Зеленського можна продовжувати безкінечно. Після акцентування на ТОП-7 головних мінусів, відзначу ще декілька додаткових новел:

Попри всі зауваження, у тексті законопроєкту, підготовленого до другого читання, залишається можливість винесення на всенародне обговорення лише одного питання. Подібне обмеження не має жодного логічного пояснення і, безперечно, пов’язане із додатковим навантаженням на державний бюджет – у тому випадку, якщо невдовзі постане потреба у проведенні ще одного плебісциту. 

Часовий відтинок у 60 днів, протягом яких ініціатори референдуму мають зібрати підписи не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу (при чому не менш як по 100 тисяч підписів має бути з 2/3 від 24 областей України, тобто від 18 адміністративно-територіальних одиниць), можливо, є недостатнім. І законодавці мають бодай поміркувати над можливістю пролонгації такого терміну.

І, до речі, про області та адміністративно-територіальні одиниці. Конституція України вимагає зібрати підписи не менше як у двох третинах областей, а законопроєкт вимагає зібрати підписи у двох третинах адміністративно-територіальних одиниць, до яких, згідно із ч. 2 ст. 133-ої Основного Закону України, крім областей, віднесено Автономну Республіку Крим, міста Київ і Севастополь. То що все таки мали на увазі автори документу?

Крім цього, у положеннях законопроєкту передбачені підстави зупинення процесу всеукраїнського референдуму. Разом з тим, у проєкті відсутні приписи, які б дали відповідь на запитання, з якого етапу та у які строки має продовжуватись процес референдуму після усунення обставин, які спричинили його зупинення.

І наостанок – про те, що стосується організації електронного голосування. Ідея – прогресивна та потрібна, але абсолютно невиписана у законопроєкті. Ані правова, ані технічна сторона даного процесу у документі від президента не проговорені достатньою мірою.

В якості висновків зауважу, що ініціатива президента Зеленського потребує глибоких допрацювань. Главу держави можна похвалити за саму наявність такої ініціативи, але до виставляння йому високих балів за її реалізацію – ще дуже далеко. До даного законопроєкту вже внесено біля 1,5 тисячі правок, тож його розгляд гарантовано буде непростим та нескорим. Втім, головне – результат. Часи «шаленого принтера» та низька якість законотворчості мають однозначно залишитись у минулому.