Правки, кодекси та якість

Ефективність будь-якого нормативно-правового акта закладається ще на стадії його створення. Від того, наскільки цей документ продуманий, актуальний, зрозумілий і простий у реалізації, залежить ступінь

В Україні склалася унікальна ситуація із законодавством. З одного боку, у законодавчому полі України є чимало «законодавчого спаму» часів СРСР, який хоч і існує тривалий час, проте вже давно неактуальний. З іншого – ухвалені вже за часів незалежності України нормативно-правові акти наразі так обтяжені правками, що їх занадто складно трактувати та виконувати.

Наприклад, тільки до десяти кодифікованих нормативно-правових актів України прийнято сумарно понад тисячу законів зі змінами (в середньому більше сотні до кожного з них).
Нерідко велика кількість змін редакцій нормативно-правових актів є джерелом правових колізій. Зокрема, до 2017 року ст.49 КУпАП та ст.299 КК «Жорстоке поводження з тваринами» мали однакові назви, але санкції за це правопорушення передбачались різні. У 2017 році було прийнято окремий Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження гуманного ставлення до тварин», який дещо унормував ситуацію.

На жаль, нерідко зміни до кодексів не покращують, а навпаки – погіршують ситуацію.

Наприклад, правки щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, що були внесені 2008 року до того ж таки КУпАП.

Ці правки передбачали, що за порушення дорожнього руху до адміністративної відповідальності повинні притягуватися не водії-порушники, а власники транспортних засобів. Тобто у Кодекс вводилася «презумпція вини» власника транспортного засобу. Наприклад, у разі крадіжки власник автомобілю повинен був доводити, що втратив право володіння авто внаслідок протиправних дій третіх осіб.

Очевидно, що такі зміни не відповідали основному принципу верховенства права, закріпленого не лише на рівні Конституції України, але й на рівні європейських законів.

Тому не дивно, що на практиці «життя» цих змін було недовгим, і власники транспотних засобів одразу почали оскаржувати у суді постанови щодо порушень правил дорожнього руху, які їм надсилали. А 2010 р. Конституційний Суд України своїм Рішенням №1-34/2010 визнав норму статті 14-1 про відповідальність автовласників, якою було доповнено КУпАП, такою, що не відповідає Конституції.

Пізніше парламент знову вніс зміни до КУпАП, ухваливши 2015 року Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху». Однак в цьому нормативно-правовому акті залишилися практично ті самі норми, що були визнані неконституційними у 2010 році. Тож Кодекс від таких змін не виграв, а навпаки – отримав додаткову непотрібну правку.

Велика кількість правок в українських нормативно-правових актах тягне за собою неоднорідність трактування; проблеми із застосуванням; створення колізій та прогалини.
В світі достатньо прикладів, коли нормативно-правові акти з правками та навіть суттєвими змінами можуть бути ефективними навіть не десятки, а сотні років. Це свідчить про те, що питання полягає в якості правок, а не їх чисельному вимірі.

Найяскравіший приклад – Конституція США, прийнята 1787 р. Вона містить чимало старих правил. Наприклад, заборону в мирний час розміщувати військових на постій без згоди власника будинку. Але, попри такі архаїзми, цей документ досі дійсний. І до нього за кілька століть (!) внесено всього 27 поправок.

Перші 10 поправок написані четвертим президентом США Джеймсом Медісоном. Вони ухвалені єдиним законодавчим актом під назвою «Білль про права». Остання 27-а поправка до Конституції США встановлює, що закон, який змінює розмір платні сенаторів і конгресменів, може набрати чинності лише після наступних виборів в Палату представників. Ця поправка була запропонована ще у 1789 році, одночасно з «Біллем про права», проте її ратифікували лише 5 травня 1992 року.

А 21-а поправка до Конституції США, ухвалена у грудні 1933 року, виконує лише одне завдання - вона припиняє дію 18-й поправки, яка була прийнята у 1919 році і забороняла виробництво, продаж, перевезення, експорт і імпорт алкогольних напоїв на території США.

Серед запропонованих поправок траплялися й досить дивні. Наприклад, у 18 столітті надійшла пропозиція обмежити регулярну американську армію до 5 000 солдатів. На що Джордж Вашингтон відповів, що він, звичайно, не проти такої поправки, але за умови, що армії вторгнення буде на законодавчому рівні заборонено мати понад 3 000 солдатів.

У 1876 році до Конституції США запропонували проєкт поправки, що скасовує сенат. А в 1893 надійшла пропозиція перейменовувати США в Сполучені Штати Землі. В цілому, за час дії Конституції США до Конгресу було внесено понад 10 000 поправок до неї. Майже всі вони були відхилені ще на стадії обговорення у комісіях Конгресу.

Ще один приклад – Цивільний кодекс Франції, або, як його ще називають, Кодекс Наполеона. Він почав діяти 1804 року незадовго до проголошення Наполеона імператором. На відміну від Конституції США, цей документ з часом було суттєво змінено: станом на кінець XX століття первісну редакцію зберегла менша частина статей Кодексу Наполеона; понад 100 статей взагалі втратили силу; близько 900 були викладені в новій редакції, а ще 300 нових статей було включено. У XXІ столітті Кодекс також доповнювали, проте він досі не втратив чинності.

Отже, поправки самі по собі не є злом, але проти якості правової політики України грають ментальні фактори. Причин декілька. Одна з них полягає в «радянській спадщині», що формує поведінку законотворців. Досі панівною є ідея, що законодавство буде хорошим, лише якщо в ньому «прописати все». На жаль, зробити це не вдалося ще нікому, бо реальне життя швидко змінюється, тому мистецтво законотворчості – це писати так, щоб, з одного боку, норми були досить абстрактними й не вимагали внесення численних правок після прийняття, а з іншого боку, щоб вони чітко відповідали задуму законотворців.

Ще одна проблема – прогалини у законотворчому процесі. Конституція закріплює право законодавчої ініціативи не лише за Президентом й урядом, а й за всіма народними депутатами, для яких чим більше ухвалено законопроєктів та поправок – тим краще. Бо кількістю законодавчих ініціатив вимірюється KPI (Key Performance Indicator) парламентарів. У підсумку штампується купа «законодавчого спаму», що найближчим часом може стати навіть загрозою національній безпеці.

Наразі у Верховній Раді України відсутня планомірність роботи з підготовки законопроєктів і поправок – плани таких робіт складались лише 1997 р., 1999 р. та 2006 р. Решту часу парламент працював без будь-якого планування. Дев’яте скликання парламентарів спробує виправити цю ситуацію.
Важливою проблемою є також відсутність моніторингу ефективності прийнятих законопроєктів й змін до нормативно-правових актів. Світова практика свідчить, що дві третини часу потрібно моніторити ефективність законодавчих актів, тоді як третину часу витрачати на їх створення. В нашій країні поки що навпаки.

На жаль, ніхто не відстежує, наскільки та чи інша правка чи закон ефективні, як вони вплинули на життя суспільства та яку користь принесли державі. За словами першого заступника голови Верховної Ради України Руслана Стефанчука, він навіть вивів «формулу Стефанчука», в межах якої доручив своїм помічникам вписувати у Перехідні положення кожного законодавчого акта норму: «Кабінету Міністрів після одного року з моменту набрання чинності цим законом прозвітувати, чи досяг він своєї мети». Вважаю, що цю формулу слід в обов'язковому порядку поширити на всі нові нормативно-правові акти та правки, адже суспільство має знати, яка користь від усіх цих законодавчих змін, а також призначити відповідальних за моніторинг цього питання.

Отже, враховуючи все вищезазначене, можу сказати, що для розв’язання проблеми «поправочного» спаму потрібно зробити кілька кроків:

- змінити підходи до законотворчості, зробивши акцент не на кількості змін та правок до нормативно-правових актів, а на їхній якості та виваженості;

- почистити радянський «законодавчий спам», до якого входять і деякі кодекси, які краще замінити повністю, ніж увесь час додавати нові правки;

- ввести обов’язкову вимогу до органів виконавчої влади відстежувати ефективність ухвалених проєктів та змін до законодавства та звітувати про це через певний період;

- планувати роботу законотворців;

- посилити вплив громадської думки на процес законотворчості;

- створити чітку ієрархію нормативно-правових актів для усунення правових колізій;

- сформувати кодифікаційні ради при парламенті. Такі Ради існують у багатьох країнах, до яких входять визнані науковці.

Без їх висновку щодо того, як законодавчі ініціативи впливатимуть на усталену систему кодифікацій, жодна правка не приймається.

Ці та інші питання вдосконалення процесу законотворчості наразі включені до порядку денного Верховної Ради України IX скликання та уряду. Сподіваємось, що 2020 рік стане роком справжніх змін у цьому напрямку, а не часткових чи тимчасових правок.

Джерело: Лівий Берег