Немного о губернаторах

Что влияет на рейтинг губернаторов

Мой большой друг, российский политолог Евгений Минченко, не первый год составляет Рейтинги «выживаемости» губернаторов – на основе целого ряда данных показывает, кто из руководителей областей укрепил свои позиции, кто – наоборот, демонстрирует падение. На эти показатели влияет немало факторов – и не только личные активности губернатора, социологические рейтинги, наличие сильных конкурентов, социально-экономические показатели региона, но и политический вес того или иного высокого покровителя, стоящего за избранием губернатора. Помнится, еще до событий 2014 года мы всерьез обсуждали возможность применения подобной методики для оценки «выживаемости» украинских глав областных государственных администраций, но сошлись на том, что природа региональной власти в Украине другая, отличающаяся от российской, и здесь необходимы иные методы.

Прошло четыре года. И ситуация изменилась. Если во времена Леонида Кравчука представители Президента в регионах были в своем большинстве представителями партийно-хозяйственной номенклатуры (бывшие председатели облисполкомов либо профильные секретари обкомов партии), во времена Леонида Кучмы – представителями региональных промышленно-финансовых групп, при Викторе Ющенко и Викторе Януковиче – выдвиженцами партийного аппарата, то сейчас наши губернаторы – это продукт сложных компромиссов как в рамках коалиционных договоренностей, так и в рамках отношений между группами влияния в окружении Президента.

Борьба с Драконом превращает в Дракона любого Ланселота. В Москве, говоря о процессе принятия решений на уровне Владимира Путина, обычно шутят: «В Кремле 20 башен, и каждая думает по-своему». Если бы в Киеве был свой Кремль (или сохранился Детинец), можно было бы говорить о том, что его «башни» думали бы также каждая по-своему. И каждая назначала бы своих губернаторов. И каждая выполняла бы свои функции, обеспечивая власть Президента и усиливая президентскую вертикаль – в том числе формируя «партию власти» на местах. Главных отличий украинской системы от российской – три: а) отсутствие выборности губернаторов; б) отсутствие «прокладки» между центральной властью и регионами в виде федеральных округов и в) отсутствие возможности эффективного лоббирования интересов регионов посредством представленности в верхней палате парламента.

По большому счету, российская политическая система делает губернаторов более полновесными фигурами, с большими возможностями, нежели у их украинских коллег, но в то же время система федеральных округов ограничивает самостоятельность любого главы региона и обеспечивает исполнительскую дисциплину.

Что делает украинскую систему глав регионов похожей на российскую? В первую очередь, то, что губернаторы являются главами исполнительной власти на местах и одновременно наделены представительскими функциями. По сути, это дополнительный механизм контроля со стороны Президента за деятельностью исполнительной власти на местах. Помните ситуацию 2008 – 2009 года и войны Виктора Ющенко с Юлией Тимошенко? Тогда главным инструментом в руках Президента для борьбы с премьер-министром были именно главы областных администраций: они попросту саботировали все указания Тимошенко и слушали команды только с Банковой (хотя на самом деле они находятся в двойном подчинении, а назначение губернатора требует кроссассигнации – обязательного согласия со стороны премьер-министра).

Второй момент: украинские главы администраций, как и российские губернаторы, являются выразителями интересов нескольких корпораций, сформировавшихся вокруг Президента. «Люди Кононенко», «человек Гладковского», «представитель Ковальчука», «пролоббированный Ложкиным» и т.д. – это обычная характеристика украинского главы региона. В России – та же ситуация, но процесс перераспределения сфер влияния имеет признаки конкурентной борьбы: в ходе выборов «сечинские» могут конкурировать с «чемезовскими» или «медведевскими». Кстати, на недавних выборах немало губернаторских мест получили люди, которых относят к орбите влияния патриарха Кирилла. В Украине видимость конкурентности обеспечивается в последние время при помощи «открытых конкурсов», проводимых Кабинетом Министров, но о том, как проводятся подобные «конкурсы» с четко заданным результатом, можно говорить бесконечно.

Третий момент. Губернаторы являются первоосновой «партии власти» и формируют эту самую партию власти. Можно приводить пример «Единой России» как классической «партии власти». В Украине это уже традиция: Народно-демократическая партия – СДПУ(о) – «Наша Украина» - Партия регионов – Блок Петра Порошенко по сути является одной и той же политической силой, видоизменяющейся под конкретные задачи и конкретного Президента. Но природа партии остается той же. И губернаторы выполняют роль в первую очередь руководителей областных структур «партии власти» (если не прямо, то через назначенных ими доверенных лиц). Кстати, мало кто помнит, но во времена раннего Кучмы (до 1997 года включительно) большинство кадров в среднем управленческом звене составляли представители Народного руха Украины, находящегося в оппозиции к Президенту. Естественно, что у Президента возникла потребность в радикальной смене управленческой модели и в создании «партии власти».

По сути, сейчас можно говорить о возможности создания «рейтингов выживаемости губернаторов» в Украине: при Петре Порошенко главы областных администраций меняются довольно быстро, «срок действия» их резко ограничился – почти как у китайских игрушек. В большинстве своем они – серые и обезличенные фигуры (возможно, за исключением нескольких – в том числе более чем самостоятельного и жесткого губернатора Закарпатья Геннадия Москаля и главы Донецкой ОВГА Павла Жебривского).

К примеру, уже сейчас можно говорить о резком падении «уровня выживаемости» у ряда губернаторов (и в ближайшее время мы можем стать свидетелями некоторых отставок – уже можно прогнозировать, каких). Но в то же время некоторые откровенно слабые фигуры останутся на своих местах – благодаря высокому покровительству высокопоставленных лиц (найдется мало наивных, полагающих, что губернаторы Харьковской или Днепропетровской области находятся на своих должностях благодаря своим выдающимся способностям, а не благодаря лоббистским возможностям и политическому весу их «патронов»).

Важный момент: в Украине остался лишь один глава областной администрации, который сидит в своем кресле с марта 2014 года. «Иных уж нет, а те далече». Опять же: нельзя его долговечность объяснить особыми успехами вверенной ему области.

За последние годы Украина пережила несколько экспериментов, связанных с назначениями глав регионов. К примеру, назначение олигархов Коломойского или Таруты или назначение «экспата» Саакашвили. Ни один из этих экспериментов не удался.

Интересная ситуация – с главой Одесской областной государственной администрацией Максимом Степановым. Внутренние конфликты в области и интриги местных «хозяев региона» заставили говорить о том, что под Степановым шатается кресло. В это же время появляется заявление медведчуковского «Украинского выбора» с требованием отставки Степанова. Стоит ли говорить, что в нынешних условиях подобное заявление – это гарантия того, что Степанов останется у власти в регионе? Давать оппонентам Президента аргумент, мол, Порошенко пошел на поводу у пропутинских сил, никто не будет. Чем не ноу-хау? На месте Виктора Владимировича я бы установил таксу за подобного рода услуги – для чиновников разного уровня.

Бросается в глаза то, что средний возраст украинских губернаторов – 46 лет (в России – 42,4). Конечно, речь не идет о назначении на должности сплошь и рядом юных самородков типа херсонского Гордеева или харьковской Светличной, но данный показатель свидетельствует о слабой кадровой работе в Украине и недостаточном кадровом потенциале страны.

Одним словом, в ближайшее время идея создания украинского «рейтинга выживаемости» будет воплощена силами нашего Фонда – с ежеквартальной периодичностью, с объяснением каждой позиции и прогнозами на будущее.

Ведь украинская политика не может вершиться только на Печерске?