Префект - не Маршал.

назначения укрепляют коррупцию

1. Концепция децентрализации власти в Украине.

На днях я представил для обсуждения модальный проект конституционных новаций, в котором концептуально пересматриваю структуру государственного управления Украины, принцип формирования исполнительной власти области. В скобках отмечу, что не вижу смысла в переименовании «областей» в «регионы». Тем более, что ввиду отсутствия в Конституции имён собственных областей это чревато перекройкой структуры: уменьшения числа областей, либо их увеличение.

По структуре. Предлагается двух уровневая структура:

громада - субъект местного самоуправления в статусе юридического лица;

область – административно-территориальная единица государственного устройства и управления в Украине. При этом районы рассматриваются, как структурное образование исполнительной власти области. Что исключает выборы представительных органов в районах.

Город. Отдельным вопросом стоит вопрос формирования представительной и исполнительной власти городов. В городах, где они не сорганизованы в громаду, действует прежний порядок формирования органов власти.

Тот же алгоритм предлагается и для населённых пунктов, где граждане волею самоизъявления не организованы в громады.

Квинтэссенцией же реформ я считаю новый порядок формирования исполнительных органов государственной власти областей. На основе выборов и их независимости от центральных органов исполнительных  власти. Здесь возможны варианты. Либо главы исполнительной власти избираются гражданами напрямую. Либо главу области определяет представительный орган области. Возможны и другие варианты, исключающие (децентрализация) при этом порядок назначения глав исполнительной власти области сверху-вниз (централизация). Что, в частности, предусмотрено ст. 118 итогового проекта конституционной комиссии Президента Украины.

Порядка формирования судебных органов власти в настоящем материале я не касаюсь.

Заявляя к обсуждению модальный проект конституционных новаций, я обратил внимание на то обстоятельство, что взяв за основу реформ модель польского государственного  устройства – государства с парламентской формой правления, авторы реформ поступают не последовательно. Вводят в Конституцию Украины институт «префектов» - элемент исполнительной вертикали власти Президента, что характерно для президентской формы правления. В частности, наличествующий во Франции. Поэтому предлагается сравнить полномочия Префекта (на примере Франции) и Маршала (на примере Польши).

2. Франция. Префект Департамента.

Департамент во Франции является вторым после коммуны уровнем административно-территориального устройства, на котором параллельно работают два органа власти: генеральный совет как орган самоуправления, и префект как орган государственной власти.

Представительным органом местного самоуправления является Генеральный совет. Генеральный совет формируется на основе всеобщих прямых и свободных выборов, которые организуются и проводятся в кантонах по мажоритарной системе в два тура. Срок мандата депутата Генерального совета — 6 лет. Для обеспечения стабильности политики Генерального Совета, выборы в совет проводятся каждые три года, когда избирается одна треть совета.

После каждого обновления, то есть каждые три года, Генеральный совет из своего состава избирает Председателя, который одновременно является и руководителем исполнительного органа департамента.

Полномочия Генерального совета.

По общему принципу в компетенцию Генерального совета входит право решать все вопросы, относящиеся к компетенции департамента и не входящие в компетенцию других органов департамента.

К важнейшим полномочиям относятся: 1) Утверждение бюджета и отчет о его выполнении. 2) Определение политики развития департамента. 3) Установление ставок налогов внутри департамента. 4) Создание общественных служб департамента и установления общих правил их функционирования. 5) Определение штата работников служб департамента. 6) Принятие решений относительно всего имущества департамента (приобретение, использование, отчуждение имущества). 7) Предоставление по просьбе определённых учреждений государства заключения относительно распределения кредитов в департаменте и т. д.

Полномочия Председателя Генерального Совета.

"25. Председатель генерального совета является исполнительным органом департамента". Он готовит и проводит совещания генерального совета. Он является распорядителем расходов департамента и делает распоряжения относительно получения департаментских доходов, кроме особых положений Общего Кодекса о налогах, которые касаются инкассирования налоговых доходов административно-территориальных образований (общин).

Он является руководителем служб департамента. Он может, под своим надзором и личной ответственностью, предоставлять право подписи по любому вопросу ответственным лицам вышеупомянутых служб.

Председатель генерального совета управляет имуществом департамента. На этом основании он осуществляет полицейские полномочия, касающиеся этого управления, особенно в отношении перемещений имущества, кроме полномочий, которые предоставляются Кодексом мэрам коммун и представителю государства в департаменте»  (Из Закона № 82-213 от 2 марта 1982)[5].

Как видно из приведённой выше части Закона, Председатель Генерального совета является весьма важным институтом власти на уровне департамента. Являясь главой исполнительной власти уровня департамента, он как председатель Генерального совета является единственным должностным лицом, наделенным правом административной власти. И затем он делегирует часть своей административной власти руководителям определённых служб департамента.

Как Председатель совета, он созывает совет и готовит проекты её решений, руководит заседаниями совета, а также выполняет принятые советом решения. Председатель также представляет интересы совета в других инстанциях, в том числе и в суде.

Председатель Генерального совета является лицом, ответственным за выполнение бюджета департамента. Он является распорядителем бюджета и имеет право в пределах одной статьи расходов перемещать средств в сумме не более 1 / 5 общей суммы средств по этой статье.

Председатель также является руководителем всех служб департамента. Он назначает на департаментские должности, налагает дисциплинарные взыскания на подчиненных.

Решения, которые принимает Председатель, могут быть проверены на предмет законности префектом и административным судом.

Представительство государства на региональном уровне.

Департамент является ключевым звеном в системе исполнительной власти. Это тот уровень, где сконцентрирована местная государственная администрация. Во главе этой администрации стоит префект, а сама администрация наделена очень большими властными полномочиями и включает в себя целую систему важных служб, обеспечивающих осуществление государственной политики на региональном уровне.

"34. I. — Представитель государства в департаменте назначается Указом Президента, принятым на заседании Совета Министров". Он представляет каждого из министров и руководит службами государства в департаменте, кроме случаев, ограниченно перечисленных распоряжением Государственного Совета. Только он имеет право высказываться от имени государства перед генеральным советом.

Представитель государства в департаменте заботится о национальных интересах, соблюдении законов, общественном порядке и, по условиям, определённым в этом законе, о ведомственном контроле. Если это иначе не указано этому закону, он осуществляет компетенции, ранее принадлежавшие департаментскому префекту, как уполномоченный правительства в департаменте. Ему для этого помогают в департаменте генеральный секретарь и, при необходимости, уполномоченные в округах представителя государства. На условиях, предусмотренных этим законом, он заботится о исправном осуществлении компетенций властей департамента и коммун.» (Из Закона № 82-213 от 2 марта 1982)[6].

Префект — государственный служащий очень высокого уровня, находящегося в составе префекторального корпуса, профессионально подготовленный, прошедший подготовку в Национальной школе администрирования. Префект назначается указом Президента, предварительно одобренным на заседании Совета Министров Франции.

Находясь на высокой ступени государственной службы, префект полностью зависит от высшего государственного руководства в своей карьере. В любой момент префект может быть переведен на работу в любой другой департамент, на другую работу или в резерв до назначения независимо от своего на то желания.

Занятие должности префекта напрямую не связано с его политическими наклонностями и не зависит от принадлежности к той или иной политической партии Президента или Премьера. Как правило, служащий, попавший в корпус префектов, находится на этом посту достаточно долго, только меняя департаменты.

Полномочия префекта.

Префект — представитель правительства в департаменте, он обязан информировать правительство о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства в местных выборных органов и оказывать им содействие в проведении этой политики.

Префект имеет право в случае осуществления в департаменте преступления, касающегося государственной безопасности (покушение, терроризм, шпионаж), подписывать постановления об арестах, обысках и т. д. и помогать соответствующим органам в поисках виновных.

Поскольку префект является главой всей системы государственной администрации в департаменте, он: 1) осуществляет надзор за исполнением законов, указов и постановлений Правительства и отдельных министров, 2) принимает решения нормативного характера, 3) обеспечивает поддержание общественного порядка; 4) осуществляет административный контроль за деятельностью департамента и его коммун и передает на рассмотрение административного суда незаконные, по его взгляд, решения территориальных коллективов, 5) представляет государство в вопросах выполнения всех юридических актов на уровне департамента, подписывает соглашения от имени государства, а также представляет государство в органах правосудия; 6) является распорядителем всех государственных расходов в департаменте и несет ответственность за управлением недвижимостью и другим государственным имуществом, принадлежащим государству в департаменте, 7) руководит работой всех местных служб государственных центральных органов исполнительной власти и является посредником во взаимоотношениях этих служб с центральными министерствами.

Как видно из приведённых выше полномочий, префект является достаточно сильной фигурой и, несмотря на принятые в 80-х годах законы о децентрализации власти, префект значительно усилился в части руководства местными службами министерств, избавившись от слишком сильной опеки над органами самоуправления.

Должность и функции Префекта Департамента Конституцией Франции не оговорены.

3.    Польша. Маршал Воеводства.

С первого января 1999 года в Польше введено трехуровневое территориальное деление, в соответствии с которым страна делится на 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин.

Воеводство является самой крупной единицей территориального самоуправления и региональным самоуправляющимся сообществом, которое в силу закона образуют жители воеводства.

В круг деятельности самоуправления воеводства входит выполнение публичных задач воеводского характера, которые законами не отнесены к компетенции органов правительственной администрации. Органы самоуправления воеводства не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.

Жители воеводства принимают решения всеобщим голосованием (на выборах или референдумах) или через органы самоуправления воеводства. Условия проведения референдума в воеводстве такие же, как и референдума, проводимого в гмине или повяте. Устройство воеводства как единицы территориального самоуправления определяется уставом воеводства, принятым по согласованию с Председателем Совета министров.

Самоуправление воеводства определяет стратегию развития воеводства. Оно выполняет задачи воеводского характера в следующих областях: образование (в том числе высшее), санитарно-просветительная работа и здравоохранение, общественная безопасность, обороноспособность. В общественно полезной сфере оно может учреждать общества с ограниченной ответственностью или акционерные общества, а также может вступать в такие общества.

Органами самоуправления воеводства являются: воеводский сеймик и правление воеводства. В состав сеймика входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок. Воеводский сеймик принимает устав воеводства, его бюджет, избирает и отзывает воеводское правление, выносит решения по имущественным вопросам воеводства, по выпуску облигаций и получению займов. Воеводский сеймик избирает из своего состава председателя сеймика и не более трех его заместителей. Председатель организует работу сеймика и ведет его заседания. Он созывает сессии сеймика не реже одного раза в квартал. Депутат сеймика не может быть одновременно депутатом повятового или гминного совета. Однако он может быть депутатом парламента или сенатором. Сеймик избирает различные комиссии, в том числе ревизионную.

Воеводское правление является исполнительным органом воеводства. Оно состоит из 5 человек. Председателем правления является маршал воеводства, его замещают вице-председатели. Маршал воеводства избирается воеводским сеймиком отдельным голосованием. Его отзыв равнозначен отзыву всего воеводского правления. Воеводское правление выполняет задачи воеводства, входящие в круг деятельности воеводского самоуправления и не отнесенные к компетенции воеводского сеймика. В частности, правление выполняет решения воеводского сеймика и распоряжается имуществом воеводства.

Маршал воеводства возглавляет маршальское управление, и ему подчинены работники этого управления и руководители воеводских самоуправляющихся организационных единиц. Маршал воеводства принимает решения по индивидуальным делам в области публичной администрации. Органом, рассматривающим жалобы на эти решения, является самоуправляющаяся коллегия по обжалованиям.

Главный бухгалтер воеводства (воеводский казначей), избирается воеводским сеймиком. Доходами воеводства являются: доли в налогах, доходы от имущества, наследства, дарования и завещательные отказы, доходы, получаемые бюджетными единицами воеводства, целевые дотации из государственного бюджета, целевые дотации из гминных и повятовых бюджетов на задачи, входящие в компетенцию этих территориальных единиц и выполняемые воеводством на основании соглашения, а также проценты.

Воеводство имеет право вести международное сотрудничество. Приоритеты этого сотрудничества определяет воеводский сеймик. Сотрудничество воеводство с региональной общественностью других стран должно осуществляться в соответствии с польским внутренним законодательством, внешней политикой государства и его международными обязательствами в пределах задач и компетенции воеводства. Воеводство может также участвовать в международной деятельности региональных учреждений и объединений. Однако проекты соглашений о региональном сотрудничестве, равно как и проекты решений о вступлении в международные региональные объединения могут приниматься только с согласия министра иностранных дел, полученного через воеводу.

Надзор за деятельностью самоуправления воеводства проводят Председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата. Орган самоуправления, решение которого было признано недействительным, может в течение 30 дней подать жалобу в административный суд. В особых случаях Сейм может, по предложению Председателя Совета министров, распустить воеводский сеймик. В случаях нарушения Конституции либо бесхозяйственности Председатель Совета министров может назначить правительственного комиссара, к которому переходят задачи и компетенция органов воеводского самоуправления.

Правительственная администрация в воеводстве. На территории воеводства функции исполнительной администрации воеводства: воевода, подчиненные ему руководители совмещенных служб и служб инспекции и охраны, органы несовмещенной администрации, органы территориального самоуправления, а также подотчетные старосте руководители повятовых служб инспекции и охраны, задачи и компетенции которых определены законами.

Воевода является представителем Совета министров в воеводстве, руководителем совмещенной правительственной администрации, органом надзора за учреждениями территориального самоуправления и представителем Государственной казны в пределах и на началах, предусмотренных особыми законами. Воеводу назначает и отзывает Председатель Совета министров. Он осуществляет также надзор за деятельностью воеводы и периодически оценивает его работу.

Назначение и отзыв органов не совмещенной правительственной администрации производится по предложению соответствующего воеводы или по его предварительному согласию. К компетенции воеводы относятся все вопросы в области правительственной администрации в воеводстве, не отнесенные к компетенции других органов. Воевода выполняет задачи с помощью вице-воеводы, а также руководителей совмещенных служб; инспекции и охраны, генерального директора воеводского управления и директоров отделов. Вице-воеводы назначаются и отзываются по предложению воеводы Председателем Совета министров.

Должность и функции Маршала Воеводства Конституцией Польши не оговорены.

Выводы.

И во Франции, и в Польше, независимо от формы правления схожие конструкция местного самоуправления на уровне департамента (во Франции), воеводства (в Польше), сиречь области (в Украине)  – несущих конструкций административного деления государства.

Исполнительную власть во французском департаменте осуществляет Председатель Генерального Совета, избираемый из числа депутатов представительного органа департамента (Генеральный Совет). Представительские функции центральных органов исполнительной власти в департаменте осуществляет Префект, назначаемый на эту должность Президентом Франции.

Исполнительную власть в польском воеводстве осуществляет Маршал Воеводства, избираемый из числа депутатов представительного органа воеводства (сеймика). Представительские функции центральных органов исполнительной власти в воеводстве осуществляет Воевода (представитель Совета Министров в Воеводстве), назначаемый на эту должность Советом Министров.

Как видим, разница только в том, кто назначает представителя центральных органов исполнительной власти. Во Франции Префекта назначает Президент. В Польше Воеводу назначает Совет Министров.

В Украине эта дилемма в итоговом проекте поправок Конституции разрешена следующим образом: «Префекта назначает на должность и освобождает от должности по представлению Кабинета Министров Украины Президент Украины» (ст.106). Как вариант,рассматривается.

Проблема, между тем, в другом. Итоговый проект конституционной комиссии Президента предусматривает, таки, должность и полномочия главы исполнительной власти области (региона) в статье 141. Однако, статьёй 118 эти полномочия нивелируются (централизация): «Исполнительную власть в районах и областях, в Киеве и Севастополе осуществляют Префекты».

Предложение:

Первый абзац ст.118 изложить в следующей редакции: «Представником Кабінету Міністрів України в областях є Префект. Його повноваження визначаються окремими законами».

Исключить следующую норму ст. 118: «Особливості здійснення виконавчої влади у Києві та Севастополі визначаються окремими законами»;

Предпоследний абзац ст.118 изложить в следующей редакции: «Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими до розгляду Кабінетом Міністрів України».

Исключить следующую норму ст.118: «Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 1, 4 частини першої цієї статті, можуть бути скасовані Президентом України, а видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 2, 3 частини першої цієї статті, – Кабінетом Міністрів України. Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5 частини першої цієї статті, скасовуються Президентом України, а у визначених законом випадках – Кабінетом Міністрів України».

Здесь, как в той головоломке о стакане, наполовину наполненном водой. Либо Префект выступает представителем центра в области. Тогда он есть продолжение президентской исполнительной вертикали власти (централизация). Либо он представляет интересы области перед центром. Тогда он не Глава исполнительной власти области (децентрализация). Будем оптимистами.