Муніципальна міліція чи придворна гвардія?

Наразі у Київських владних колах активно обговорюється питання створення муніципальної (місцевої) міліції.

З цією метою наприкінці листопада минулого року в КМДА навіть пройшов вузький круглий стіл на тему «Доцільність та можливі шляхи створення муніципальної міліції у м. Києві». В роботі круглого столу взяли участь та виступили Голова Київської міської державної адміністрації Олександр Попов, його перший заступник Олександр Мазурчак,  перший Президент України Леонід Кравчук, начальник Головного управління контролю за благоустроєм КМДА Сергій Садовий, Голова профільного Управління з питань правоохоронної роботи, запобігання та протидії корупції КМДА Василь Боднар, професор кафедри адміністративного права і процесу Національної академії внутрішніх справ, доктора юридичних наук Константінов С.Ф. та інші чиновники, експерти, представники Громадської Ради при КМДА, впливові особи, що додатково свідчить про серйозність намірів щодо створення муніципальної міліції.

Майже усі доповідача обґрунтовували необхідність створення муніципальної міліції в Києві констатацією неналежного стану громадської безпеки та відсутністю ефективного контролю за благоустроєм в місті. І з цим важко не погодитися. Незаконна торгівля, порушення елементарних правил благоустрою з боку як фізичних осіб, так і підприємств, установ та організацій, «гопники» на вулицях спальних (і не тільки) масивів явно не покращують іміджу міста та не сприяють комфорту киян. Що говорити, якщо навіть реалізація широко розрекламованої ініціативи про заборону куріння в громадських місцях абсолютно провалена, про це кияни пересвідчуюся майже щодня. Ці проблеми не настільки помітні з владних «олімпів», але створюють значну соціальну напругу, відчутну кожному громадянину. І як показали останні парламентські вибори у м. Києві, настав час переходити від глобальних прожектів  - мостів і стадіонів – до щоденної кропіткої роботи з о організації життя місця, підвищення комфорту життя городян.

На згадуваному круглому столі керівник профільного Управління з питань правоохоронної роботи, запобігання та протидії корупції КМДА Василь Боднар (екс-заступник Міністра внутрішніх справ часів В. Цушка) навіть запропонував 3 можливі варіанти утворення муніципальної міліції напрацьовані в його управлінні:

1. Перший варіант, передбачає підпорядкування в повному складі Головного Управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві органам місцевого самоврядування (Київраді та КМДА) та формування на її базі повноцінної місцевої міліції. При цьому розробники документу відверто зазначили, що у разі прийняття рішення щодо створення у місті Києві місцевої міліції, яка повністю буде підпорядкована Київській громаді, у якості експерименту, це питання потребує погодження з МВС України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України та Президентом України. А реалізація задуму потребуватиме внесення змін до 26 законів України, 17 указів Президента України та більше ніж 100 постанов Кабінету Міністрів України, в яких окремим розділом необхідно окреслити можливості утворення місцевої міліції, порядок призначення та підзвітності керівника місцевої міліції органам виконавчої влади. Тому, очевидно, що цей шлях є досить складним для практичної реалізації й малоймовірним.

2. Другий варіант пропонує створення муніципальної міліції за допомогою виведення зі складу ГУ МВС України в м. Києві міліції підрозділів громадської безпеки та формування на її основі місцевої міліції. При цьому до тих завдань, які на сьогоднішній день стоять перед міліцією будуть додані функції контролю за виконанням земельного та природоохоронного законодавства; використання і охорони земель та інших природних ресурсів; контролю за дотриманням правил благоустрою; паркування автотранспорту; забезпечення охорони пам’ятників історії і культури; дотримання правил архітектури та містобудування; розміщення зовнішньої реклами; дотримання правил торгівлі; забруднення території; знищення чи пошкодження зелених насаджень; належного утримання покриття доріг, тротуарів, прибудинкових територій; дотримання правил розміщення та функціонування МАФів, самовільного будівництва і зміни фасадів та споруд, самовільного зайняття земельних ділянок; охорони майна, яке належить міській громаді тощо.

В такому разі структура та штати місцевої міліції будуть визначатися та змінюватися міською радою за поданням міського голови в залежності від кількості населення, стану громадського порядку та можливостей бюджету. За рішенням міської ради можливе буде утворення районних підрозділів місцевої міліції. До муніципальної міліції увійдуть наступні структурні підрозділи: служба дільничних інспекторів; патрульна-постова служба; підрозділ по охороні метрополітену; кримінальна міліція у справах неповнолітніх. Також, передбачається можливість створення й інших підрозділів, які будуть визнані необхідними для виконання покладених завдань.

Призначення керівників місцевої міліції планується здійснюватися міською радою за поданням міського голови. Підпорядковуватися місцева міліція буде міському голові. 

Проте в профільному управлінні КМДА вважають, що на даному шляху створення муніципальної міліції постає низка проблем, найгострішими з яких можна визнати наступні: джерела фінансування; матеріально-технічне забезпечення; озброєння; забезпечення приміщеннями (на даний час для забезпечення тільки дільничних інспекторів міліції потрібно 256 приміщень); забезпечення автотранспортом. Адже, для прикладу, якщо брати за основу автотранспорт, який на теперішній час використовується підрозділами ГУ МВС України в м. Києві, то він майже на 70% вичерпав свій ресурс.

Але, найбільш важливим є те, що досі залишається не визначеною сума коштів для особового складу місцевої міліції на соціальні виплати, страхування та інші не передбачені випадки. Також, не враховано забезпеченні житлом та медичне обслуговування.

Матеріально-технічне забезпечення, озброєння, забезпечення приміщеннями, а також професійна підготовка та соціальний захист працівників місцевої міліції планується забезпечувати з місцевого бюджету. А відповідно до відомостей ГУ МВС України в м. Києві міліція громадської безпеки нараховує 5698 осіб рядового і начальницького складу. Щорічно на їх утримання (за діючими нормами) необхідно 857700.376 грн.

Цей шлях також потребує внесення величезної кількості змін до законодавства, адже постає ціла низка нових проблем – від забезпечення загальних стандартів правоохоронної діяльності до виконання слідчих функцій.

 3. Третій варіант заснований на пропозиції щодо створення місцевої міліції виключно силами місцевої влади.

Передбачається, що до її відання будуть віднесені наступні функції повноваження у сфері контролю за: виконанням земельного та природоохоронного законодавства; використанням і охорони земель та інших природних ресурсів; дотриманням правил благоустрою; паркування автотранспорту; забезпеченням охорони пам'ятників історії та культури; дотриманням правил архітектури та містобудування; розміщення зовнішньої реклами; дотриманням правил торгівлі; забрудненням території; знищенням чи пошкодженням зелених насаджень; належним утриманням покриття доріг, тротуарів та прибудинкових територій; дотримання правил розміщення та функціонування МАФів, самовільним будівництвом і зміною фасадів та споруд; самовільним зайняттям земельних ділянок; охороною майна, яке належить міській громаді та інше.

Планується, що місцева міліція підпорядковуватиметься міській громаді та буде створена на базі Головного управління з питань благоустрою та інших комунальних підприємств, які виконують вищеперераховані функції, а також із залученням громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону.

Однак, тут можуть виникнути проблеми з приводу розмежування повноважень нового органу контролю та інших органів, до компетенції яких досі належать названі функції, як от Головного управління з питань благоустрою КМДА та міліції громадської безпеки, а також чіткого визначення його місця у системі державних органів.

Крім того цей шлях потребує кардинального перегляду українського законодавства в сфері правоохоронної діяльності, що, враховуючи різні групи впливу і серйозне міліцейське лобі в парламенті й уряді, вкрай малоймовірно.

Але саме цю пропозицію профільне управління визначило в якості найбільш продуктивної (пропонується її винести на київський референдум), що, на мою думку, демонструє  відверту зневіреність чиновників щодо перспектив практичної реалізації цієї ідеї.

 Нажаль запропонований в Києві шлях створення муніципальної міліції не вирішує жодну з поставлених проблем, не обминає правові та соціальні пастки.

Адже так і не дає відповіді на запитання:

-         якщо муніципальна міліція фактично не отримає жодних нових функцій, а виконуватиме ті, які наразі мають реалізовувати дільничні інспектори, міліція громадської безпеки та фахівці управління контролю за благоустроєм яким чином будуть реформовані (ліквідовані?) ці структури в Києві? Чи продовжиться дублювання повноважень? Можливо комусь з керівників потрібно понести покарання за те, що наразі його підлеглі не виконують належним чином своїх функцій?

-         чи не доцільніше реформувати діяльність існуючих підрозділів та управлінь в цій сфері, змінити керівників, ніж створювати новий орган?

-         кому і на яких законних підставах буде підпорядковуватися муніципальна міліція?

-         яким чином буде забезпечено належний контроль за її діяльністю і чи не призведе це лише до посилення корупції та безправ’я громадян на місцях?

-         скільки коштуватиме муніципальна міліція для киян?

-         яким чином буде гарантуватися дотримання принципу верховенства права в діяльності муніципальної міліції і що буде в ситуації, коли, припустимо одна місцева рада в Україні дасть своєму підрозділу завдання не виконувати один закон, а інша – інший?

-         які будуть передбаченні гарантії від перетворення «муніципальної міліції» в «придворну гвардію?»

 Разом з тим у світі напрацьовано значний досвід створення й функціонування муніципальних (місцевих) правоохоронних формувань. Цей досвід є досить різноплановим, хоча іноді й суперечливим. У кількісному та якісному відношенні муніципальні органи поліції є найбільш розвиненими в децентралізованих державних системах, які побудовано на принципах місцевої автономії та незалежності. Це насамперед США й інші країни англосаксонської системи права. У централізованих системах державного управління муніципальна поліція представлена значно меншою мірою. Проте, і у цих системах останнім часом намітилась очевидна тенденція децентралізації та муніципалізації поліцейських органів.

Сьогодні муніципальна поліція функціонує у таких зарубіжних країнах, як: США і Великобританія (країни, які стали родоначальниками створення цього державного органу), Австрія, Німеччина, Нідерланди, Франція, Бразилія, Литва, Естонія, Польща, Чехія та інших.

 Британська модель функціонування муніципальної поліції сформувалася в епоху промислового розвитку, в умовах активізації боротьби влади з невдоволеннями робочого класу. При цьому взаємозв’язок і взаємодія між центральними та муніципальними правоохоронними органами є незначними. По суті, це два самостійних рівнозначних органи державної влади з чітко визначеними і розмежованими функціями. Ради кожного міста Великобританії мають у розпорядженні місцевий поліцейський загін (муніципальна поліція), яка обирається самою радою. Діяльність поліцейського загону координується відповідно до Акту «Про муніципальну поліцію графств і міст», що був прийнятий у 1856 р. та заклав основи сучасного місцевого самоуправління у містах Англії та Уельсу.

У Німеччині муніципальна поліція виникла після Другої Світової війни, що було зумовлено необхідністю врегулювання важкої післявоєнної ситуації. Сьогодні муніципальний штат поліцейських виконує широкий спектр завдань: від чергування патрульної служби до створення й обладнання місць для ознайомлення населення із правилами дорожнього руху та залученням до цього засобів масової інформації.

У Франції муніципальні підрозділи поліції нечисленні, їх функції більш обмежені та зведені до виконання обов’язків щодо підтримання громадського порядку. До того ж утворюються вони лише в середніх і відносно невеликих містах із населенням понад десять тисяч чоловік.

У країнах Центральної та Східної Європи інститут муніципальної поліції виник на початку XX ст. із утвердженням централізованої моделі управління поліцією.

Особливий інтерес викликає організація поліції самоврядування в Литовській Республіці. Так у Литві поліція самоврядування фінансується з республіканського бюджету і бюджету самоврядування. Для збільшення чисельності працівників поліції, розвитку технічної бази підрозділів, матеріального заохочення працівників, поліпшення умов їх побуту використовуються також кошти, які одержані від підприємств, установ, організацій і громадян за надання їм послуг на договірній основі, а також від стягнення адміністративних штрафів, інших джерел. Утворення поліцейських дільниць, установлення території обслуговування є виключним правом органів самоврядування верхнього рівня (округів). Керівництво поліцією самоврядування здійснюється Департаментом поліції МВС Литовської Республіки, а керівництво поліцейськими дільницями, які знаходяться на території міста (району), здійснює комісар поліції самоврядування, який одночасно є заступником комісара поліції міста. Комісар поліції самоврядування (дільниці) призначається за поданням комісара поліції адміністрацією самоврядування відповідного рівня (міста, округу) і наділяється повноваженнями керівника органу дізнання і посадової особи, компетентної розглядати справи про адміністративні правопорушення.

В Україні ж міліцейські структури з приставкою «муніципальна» діють або діяли також в м. Житомирі, м. Луцьку, м. Виноградові (Закарпатська обл.), тощо. Але, по факту це були структурні підрозділи МВС забезпечення діяльності (фінансове та матеріальне утримання) яких на себе взяла місцева рада й адміністрація. В свою чергу ці підрозділі були зорієнтовані на виконання завдань щодо недопущення незаконної торгівлі, слідкування за дотриманням правил благоустрою та охорони майна місцевої територіальної громади. Тому, з точки зору класичних західних зразків, назвати ці підрозділи «муніципальними» надзвичайно складно навіть з натяжкою.

Проте створення і діяльність цих «квазімуніципальних» утворень викрило низку проблем, які при цьому виникають:

1.                          Не реформованість законодавства, яке в нинішньому його вигляді: 1) Не дозволяє передавати на місцевий рівень властиві саме міліції функції: припинення правопорушень, слідства, законного застосування примусу та спецзасобів, тощо; 2) Не передбачає іншої підпорядкованості міліційних підрозділів інакше ніж МВС (а не місцевим радам, чи їх головам). Тому в ситуації створення муніципальної міліції складається дилема – поліційний орган можна створити лише в системі МВС, а неполіційний – не матиме достатніх повноважень.

2.                          Відсутність належного фінансування, матеріально-технічної бази, недотримання соціальних стандартів стосовно працівників міліції;

3.                          Низький рівень правової культури, забезпечення принципу верховенства права, і, в результаті, корупція, непотизм, що породжують значні сумніви в здатності місцевої влади забезпечити контроль за діяльністю такою міліцією на належному морально-правовому рівні. Особливо ці застороги посилюються в розрізі систематичних конфліктів за власність, частого залучення до них правоохоронних органів. Різне підпорядкування міліційних структур може лише посилити правовий й соціальний хаос, й, навіть, «зіштовхнути їх лобами» по волі керівництва.

 Тому, на мою думку, саме Латвійський досвід може бути певним зразком для Києва. А створення муніципальної міліції (якщо дійсно буде в цьому доцільність) варто розпочати з кардинального реформування служби дільничних інспекторів, міліції громадської безпеки та управління контролю за благоустроєм – скорочення їх чисельності та вивільнення державних та муніципальних коштів.

Лише після цього в структурі МВС може бути створений специфічний підрозділ «муніципальної міліції» в якому функції безпосередньо міліції та благоустрою розділені на дві складові. Керівник підрозділу та його склад мають підпорядковуватися МВС, а в частині виконання функцій благоустрою – бути підконтрольними місцевій раді.

 В будь-якому разі такий важливий та відповідальний крок як створення муніципальної міліції потребує вкрай уважного аналізу та прогнозування наслідків, не може прийматися за першою примхою владоможців чи шляхом маніпулювання громадською думкою.

Руслан Бортнік,

Голова ВГО «Правозахисна організація «Спільна Мета»,

Голова Постійної комісії з питань правового забезпечення, правової експертизи, сприяння у боротьбі з корупцією Громадської ради при КМДА 2011-2013 рр..