Напрямки підвищення ефективності імплементації м/п стадартів прав людини

У статті аналізуються можливі заходи, які мають позитивно вплинути на підвищення ефективності імплементації міжнародних стандартів з прав людини у правову систему України

Розглядаючи зазначену проблематику, слід погодитись із пропозицією М.М. Антонович про необхідність уніфікувати українську правничу термінологію з прав людини  та привести її у відповідність з міжнародною термінологією [1, c. 59]. Очевидним є той факт, що стандартизація термінологічного апарату є необхідною умовою для підвищення ефективності імплементації міжнародних стандартів, як на рівні правотворчості, так і на рівні правозастосування.

Другим важливим напрямком у діяльності щодо підвищення ефективності імплементації міжнародних стандартів з прав людини, яка повинна здійснюватись на державному рівні, є заходи освітнього характеру, направлені на те, щоб якомога більше громадян України мали змогу ознайомитись із міжнародними договорами з прав людини, а також з міжнародної практикою застосування цих документів. Особливий акцент необхідно зробити на освітні програми, розраховані на фахівців у сфері юриспруденції, співробітників судових та правоохоронних органів, а також державних службовців. Як справедливо зазначає професор Л.Х. Мінгазов, немає необхідності доводити, що недостатнє знання цими категоріями громадян змісту міжнародних договорів з прав людини та порядку їх виконання позначається  на якості реалізації права [2, с. 197]. Слід зазначити, що формування розгалуженої та багаторівневої системи освіти з питань прав людини має також розглядатись у якості одного із чинників змін у правосвідомості громадян України. При чому змін, орієнтованих на особистість, та направлених на формування у суспільству глибокої поваги до прав людини і громадянина  [3, с. 74].

Слід зазначити, що на міжнародному рівні вже були розроблені цілі програми, що стосуються викладання та загальної просвітницької роботи з прав людини. Така робота на міжнародному рівні активно проводиться ще з сімдесятих років минулого сторіччя. Зокрема, мова йде про Міжнародний конгрес ЮНЕСКО з викладання прав людини (Відень, 1978) та Міжнародний конгрес ЮНЕСКО з освіти, інформації та документації у галузі прав людини (Мальта, 1987), на яких державам пропонувалось створити загальну систему викладання та освіти у галузі прав людини, яка була б доступною для усіх категорій населення та охоплювала б усі рівні освіти. Міжнародний конгрес ЮНЕСКО з освіти з прав людини і демократії (Монреаль, 1993) прийняв Всесвітній план діяльності з навчання правам людини і демократії, у якому зазначались головні цілі освіти у даній сфері та заходи щодо їх досягнення [4, с. 164-166]. Отже, все, що потрібно зробити у даній сфері – просто реалізувати ті наробки, які вже існують на сьогодні у міжнародній практиці. Зрозуміло, що просвітницька та інформаційна кампанія повинна розроблятись на національному рівні із урахуванням місцевих культурних традицій, проте головне у реалізації такого проекту є, на нашу думку, політична воля вищих посадових осіб. В літературі неодноразово вказувалось на дану проблематику та пропонувалось такі заходи, як проведення спеціальної додаткової підготовки співробітників міліції щодо вивчення змісту міжнародних документів з прав людини, створення спеціальної Пам’ятки співробітника міліції щодо забезпечення прав і свобод людини, та проведення тематичних конференцій, „круглих столів”, тощо [5, с. 540]. 

Зазначені вище пропозиції не повинні викликати дискусії, оскільки очевидним є факт, що їх реалізація значно поліпшить процес імплементації міжнародних стандартів з прав людини в Україні. Щодо інших пропозицій, то ми вважаємо за потрібне спочатку проаналізувати деякі з них, які вже були висловлені у доктрині. Деякі автори справедливо пропонують здійснити низку заходів щодо поліпшення умов, які загалом слід додати до переліку загальних. Зокрема, мова йде про оцінку стану справ у галузі прав людини, укріплення мережі правозахисних інституцій, ознайомлення суспільства із відповідними міжнародними нормами, тощо [4, с. 104-105]. Інші пропонують прийняття додаткового документу – Загальноукраїнської декларації основних прав і свобод людини та громадянина у сукупності з такими екзотичними заходами, як прийняття закону «Про правовий статус і права закордонних українців” та створення в рамках громадських організацій Світового громадського комітету українських юристів з прав людини, із повноваженнями «проведення аналізу стану забезпечення в Україні на законодавчому рівні і в практичній діяльності загальновизнаних міжнародних та європейських стандартів з прав людини» [6, c. 183]. Що  стосується прийняття додаткових документів, тим паче декларативного характеру та передання функцій експертизи громадським організаціям, то ми вважаємо такі заходи малоперспективними. Проблема сьогоднішньої української правової системи не у відсутності декларативних актів, яких вже існує більш ніж достатньо, а у низькому рівні практичної реалізації положень таких актів. Саме на подолання цієї проблеми і повинні спрямовуватись зусилля держави та громадських організацій. 

Розглядаючи пропозиції, які висувались іншими фахівцями слід зазначити, що ціла низка дослідників робить ставку на посиленні адміністративних та кримінальних аспектах даної проблематики. Зокрема, А.Г. Кібальник та І.Г. Соломоненко підкреслюють необхідність посилення кримінально-правової охорони дотримання стандартів у сфері прав людини. [7, с. 45-46]. При цьому у якості одного із головних органів, які б здійснювали контроль за дотриманням прав людини, називається прокуратура [8, c. 287]. Інші дослідники акцентують увагу на тому, що основним завданням прокуратури є боротьба із злочинністю. «Саме для цього і лише для цього існує прокуратура у зарубіжних державах» [9, c. 31-32].

Колишній Генеральний прокурор Росії Ю.І. Скуратов відмічає, що, незважаючи на особливості та відмінності судових та адміністративних процедур, обидві вони представляють собою «спільну форму діяльності, направленої на дотримання принципів і вимог правової держави». При цьому, на його думку, саме адміністративні процедури мають величезне значення для реалізації основних прав громадян та демократизації управління [10, с. 121]. Однак, незважаючи на загальну мету адміністративних та судових процедур різниця між ними є настільки значною, що по багатьом пунктам її можна визначити як принципову. Серед таких пунктів у першу чергу необхідно вказати на участь та роль самого суб’єкта порушеного права, правові наслідки розгляду та відповідальність, до якої притягається правопорушник. Порівнюючи можливості захисту прав людини в рамках адміністративної та судової процедури, ми вважаємо, що акцент повинен зміщуватись саме в сторону судового захисту порушених прав, оскільки безпосередня участь та активна роль постраждалого у процесі, а також реальна можливість ефективного відновлення порушеного права або отримання компенсації вказують на очевидні переваги судового розгляду. Слід вказати, що більшість дослідників підкреслюють важливість саме судового захисту прав та свобод людини. Зокрема А.І. Козулін вказує, що судова форма захисту прав людини, яка широко застосовується у всіх демократичних державах, є «необхідною та ефективною гарантією реалізації прав і свобод» [11, с. 151].  

Порівнюючи адміністративні та судові процедури, дослідники обґрунтовано  зазначають, що судовий розгляд має величезні переваги, оскільки незалежність суду (навіть і відносна), відсутність у суддів будь якої відомчої зацікавленості, широка гласність, усне та безпосереднє дослідження усіх доказів є загальновизнаними перевагами судової процедури [12, с. 367]. Справедливо зазначається, що в рамках адміністративної процедури непоодинокі випадки, коли доцільність переважає принцип законності, що в свою чергу призводить до кругової поруки [13, c. 27]. Зрозуміло, що  у такому випадку замість захисту порушених прав громадян, посадові особи використовують своє становище у власних інтересах. Також в доктрині підкреслюється важливість судового захисту не лише тих прав, які були встановлені внутрішнім законодавством, але й прав, наданих людини і міжнародними договорами. Зокрема, такі відомі спеціалісти у галузі прав людини, як А. де Зайес, Я. Мюллер, та Т. Опсал зазначають, що право на справедливий судовий розгляд є одним із наріжних каменів Пакту про громадянські і політичні права, який гарантує верховенство права [14, c. 36-37]. 

Отже, ми вважаємо, що посилення ролі судових органів, у тому числі і за рахунок зменшення адміністративних дій, та заміни їх відповідними судовими процедурами повинно стати одним із напрямків реформування існуючої правової системи України. При цьому, як справедливо зазначає Д.М. Притика, важливо побудувати таку судову систему, яка буде доступною, перш за все через те, що основним механізмом захисту прав людини повинен стати суд [15, с. 34]. 

Безпосередньо із необхідністю посилення ролі судових органів у сфері захисту прав людини пов’язані і інші пропозиції щодо можливих шляхів підвищення ефективності імплементації міжнародних стандартів з прав людини. Зокрема мова йде про поліпшення процесуального законодавства, можливість судового оскарження прийнятого нормативно-правового акту, розширення кола осіб, наділених правом подання позову у разі порушення прав людини та громадянина, а також законодавче зміщення акценту на відновлення порушеного права. 

Слід зазначити, що процесуальне право у даному аспекті розглядається у широкому сенсі, отже мова йде не лише про процесуальні кодекси, які були прийняті в Україні зовсім недавно, та положення яких загалом відповідають основним вимогам відповідних міжнародних документів. І хоча окремі статті потребують вдосконалення, їх детальний аналіз має стати темою окремого дослідження. У даному випадку мова йде про ті процесуальні норми, які в доктрині виділяють в окрему групу та пов’язують із регламентацією діяльності суб’єктів щодо охорони прав та свобод громадян. Цими нормами  встановлюються процедури, спрямовані на охорону прав та свобод громадян, серед яких виділяють профілактичні процедури, контроль і нагляд [1, с. 110-111]. Слід погодитись із тезою про те, що процесуальне право та його основні гарантії «є істиний критерій для судження про те, наскільки держава є правової, оскільки саме у процесуальному праві настільки очевидно не проявляється зіткнення суспільних та особистих інтересів, відношення держави і особистості» [16, с. 26]. Л.В. Бориславський справедливого звертав увагу на значенні саме процесуальних засобів для забезпечення чіткого державного порядку та реалізації основних норм та принципів, що гарантують дотримання прав людини в Україні [17, c. 165]. На нашу думку, у цій сфері ще багато чого треба зробити для того, щоб права людини та громадянина гарантувалися б у повному обсязі.

Як ми вже зазначали вище, відомчі та галузеві нормативно-правові акти нерідко обмежують права, задекларовані як на міжнародному, так і на конституційному рівні. Можливість ініціювання фізичною або юридичною особою судового перегляду таких актів слід розглядати як одну із найбільш важливих гарантій того, щоб в процесі трансформації конституційного права у постанови, рішення, інструкції, порядки та інші аналогічні документи не відбувалось звуження обсягу та змісту цього права. Ще на початку дев’яностих років двадцятого сторіччя О.А. Лукашева зазначала той факт, що зростання колізій між посадовими особами і громадянами зумовлює необхідність створення цілісної автономної системи адміністративних судів. [12, с. 442]. З прийняттям в Україні Кодексу адміністративного судочинства ця ідея була реалізована на практиці. Не підлягає сумніву той факт, що створення окремої адміністративної гілки судової влади є величезним кроком вперед у забезпеченні реалізації прав і свобод громадян. Створення спеціалізованих судів, які розглядають конфлікти між публічною владою,  з одного боку, та приватними інтересами конкретної людини, з іншого, надає людині широкі можливості для захисту своїх прав та законних інтересів. Нажаль, незначний період діяльності адміністративний судів не залишає можливості провести аналіз його рішень, проте положення самого Кодексу адміністративного судочинства дають підстави сподіватись, що діяльність цієї гілки судової влади стане однією із гарантій дотримання в Україні положень у тому числі і міжнародних стандартів прав людини.

Розглядаючи як міжнародний досвід, так і досвід іноземних держав, неможливо не помітити ту важливу роль, яку у справі захисту прав людини відіграють неурядові громадські організації. Як справедливо підкреслюється у літературі, правозахисний механізм стосовно прав і свобод людини включає в себе, поряд з нормативно-правовою, інституціональну частину, частиною якої є і громадські об’єднання, основним статутним завданням яких є захист прав та законних інтересів людини і громадянина [18, с. 11]. Статистика свідчить, що мережа неурядових громадських організацій стрімко збільшується – кожна п’ята людина в світі є учасником тієї чи іншої такої організації [4, с. 49-50]. У наших західних сусідів простежується така ж тенденція – в Угорщині на 2000 р. нараховувалось близько 50 тисяч, а у Польщі – близько 45 тисяч громадських організацій. Такі організації мають величезний потенціал, у тому числі і в сфері захисту прав людини. Якщо таким організаціям надати відповідні права, перш за все у галузі адміністративного судочинства, то саме вони і будуть виступати у якості додаткового контрольного механізму, який слідкуватиме за тим, щоб посадові особи діяли виключно в рамках правового поля, а законодавство України повністю відповідало як взятим на себе міжнародним зобов’язанням, так і міжнародним стандартам прав людини. Мова у даному випадку йде перш за все за можливість таких організацій подавати позови до адміністративних судів не лише в тих випадках, коли той чи інший акт порушує їх права, але й у разі, коли такий акт не відповідає положенням Конституції України або міжнародним документам з прав людини. Проте такий підхід потребує іншого розуміння проблематики прав людини на державному рівні. Права людини і громадянина повинні розглядатись не лише як набір індивідуальних прав конкретної людини. Права людини у своїй сукупності та їх дотримання повинно розглядатись як окрема соціальна цінність, посягання на яку є посяганням на основи існуючого конституційного ладу. Лише така зміна поглядів може призвести до того, що державні органи будуть розглядати права людини не у якості набору обтяжуючих правил, які необхідно дотримуватись виключно формально, а у якості саме соціальної цінності, яку потрібно охороняти. Саме із такої точки зору права людини розглядаються у всіх цивілізованих державах. Яскравим прикладом такого підходу є законодавство Іспанії, яке встановлює право омбудсмана та прокурора подавати позови до Конституційного суду у разі, коли, на їх думку, права людини порушуються локальними нормативними актами [12, с. 421]. При цьому мова йде не про загальний прокурорський нагляд, у радянському його розумінні, а у акценті прокуратури щодо специфічної діяльності у сфері захисту прав людини саме як загальної суспільної цінності. 

Слід додати, що ціла низка міжнародних документів надає право неурядовим громадським організаціям подавати скарги саме від свого імені у разі порушення прав людини. При цьому таке право ніяк не пов’язується із порушенням права самої такої організації. Ми вважаємо, що надання неурядовим організаціям аналогічних прав в рамках українського законодавства не лише сприяло створенню додаткового механізму гарантування прав і свобод людини, але й стало своєрідним каталізатором пробудження віри пересічного українця в те, що права людини і громадянина це у тому числі і його права, а не просто якась далека юридична фікція. Як справедливо зазначається у доктрині, для того, щоб права людини стали реальністю, потрібні зусилля і правозахисних організацій і кожної людини, направлені на боротьбу проти порушень прав особи та на встановлення юридичної відповідальності за такі дії [12, с. 10]. І ми вважаємо, що   завдання держави полягає саме у тому, щоб створити механізми, які б забезпечували участь неурядових громадських організацій у правозахисній діяльності і не лише шляхом проведення мітингів та пікетів, але й шляхом ініціювання судових справ.

Вчені дотримуються різних підходів і до проблеми відповідальності за порушення прав людини. Вище вже наводились думки щодо посилення адміністративної та/або кримінальної відповідальності. Проте ми вважаємо, що законодавство повинно робити акцент на створення спеціальних механізмів щодо поновлення порушеного права. Слід зазначити, одним із важливих наслідків зміни акцентів із адміністративних процедур на користь судових постане питання видів та форм відповідальності, оскільки в рамках цивільної або адміністративної судової справи такі види адміністративної відповідальності, як догана, не використовуються. Та навпаки, в рамках адміністративних процедур питання щодо відшкодування завданої шкоди залишаються поза увагою. Саме тому із більш широким застосування судового розгляду у зв’язку із захистом порушених прав людини гостро постане питання щодо відшкодування шкоди, завданої людини порушенням його прав. А без створення та законодавчого закріплення механізмів своєчасного та ефективного такого відшкодування, у тому числі і за рахунок держави (у разі порушення прав державними органами) і за рахунок конкретної посадової особи, яка допустила порушення прав громадян. Без створення системи своєчасного виконання судових рішень, у тому числі і тих, які передбачають відшкодування нанесеної матеріальної та моральної шкоди ефективність судового захисту прав людини буде залишатися доволі низькою. 

Слід зазначити, що саме питання справедливої компенсації свого часу лежали в основі такої відомої справи розглянутою Європейським судом з прав людини, як справа Sunday Times [19, с. 89-94]. Адже приводом для почутку газетних публікацій стало саме питання адекватної компенсації за порушені права людини. Необхідно підкреслити, що на сьогодні законодавству України, яке регулює питання компенсації за порушене право та стягнення збитків бракує деталізації. Очевидним прикладом є законодавство, яке регулює відшкодування моральної шкоди. При відсутності як детально прописаних процедур, так і усталеної судової практики щодо розуміння механізму реалізації цих положень законодавства, такі норми знов-таки доволі часто перетворюються на декларації. Як справедливо вказують деякі дослідники, важливо, щоб відповідальність за порушення прав людини не лише фіксувалась в законі, але й невідворотно реалізовувалась у житті [20, с. 702].

І знов-таки ми вважаємо, що акцент повинен робитись саме на цивільно-правовій відповідальності, оскільки застосування адміністративної відповідальності у відношенні до винних осіб само по собі не може призвести до відновлення порушеного права, або отримання справедливої компенсації. На нашу думку, розвиток українського законодавства, як матеріального, так і процесуального, саме у цій сфері позитивним чином вплине, як на забезпечення вже задекларованих прав людини, так і на ефективність процесу імплементації міжнародних стандартів прав людини в українську правову систему загалом. 

Перелік літератури:

1. Антонович М.М. Проблеми уніфікації юридичної термінології з прав людини // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні:  Матеріали III регіональної наукової конференції (лютий 1997 року). - Львів, 1997.- С. 58-61.

2. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990. - 208 с.

3. Цымбаренко И.Б. Неотложная задача современности: Права человека в правовом   государстве // Основы государства и права.- 2000.- № 6.- С.73-74.

4. Кацубо С.П., Кучвальская И.В., Лугвин С.Б. Основы прав человека. – Минск, Из-ние Университетское, 2002. - 263 с.

5. Кондратьєв Я.Ю. Забезпечення органами внутрішніх справ міжнародно-правових стандартів прав людини при охороні громадського порядку // Матеріали наукової конференції "Конституція України − основа     модернізації держави та суспільства". 21-22 червня 2001 р., Харків. - Х.: Право, 2001. - С. 537-541.

6. Малишко М.І. Права людини та їх розвиток та території України // Острозька академія. Наукові записки. Серія "Право". Вип. 2. Ч. 1.- Острог, 2001.- С. 182-183.

7. Кибальник А.Г., Соломоненко И.Г. О Соответствии уголовного законодательства международному стандарту по правам человека // Государство и право.- 2001.- № 9.- С. 42-48.

8. Вісник Академії правових наук України: Зб. наук. праць. № 4(23) 2000 р.- Х.: Право, 2000.- 408 с.

9. Савицкая В.М. Кризис прокурорского надзора // Соц. Законность. 1990. - № 1. - C. 24-39.

10. Скуратов Ю.И. Рец. на кн.: Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской конвенции. Учеб. пособие для вузов.- М.: Nota bene, 2004. - 496 с. // Государство и право.- 2005.- № 3.- С.121-123.

11. Козулин А.И  Об источниках прав человека // Государство и право.- 1994.- № 2.- С.144-152.

12. Права человека. Учебник для вузов.// Отв. Ред. Лукашева Е.А. - М.: Норма-Инфра. - 1991.- 573 с.

13. Копєйчиков В., Олійник А., Тихомиров О. Роль міжнародних стандартів з прав людини у діяльності  міліції по забезпеченню законності// Право України.- 1993.- № 7.- С.26-28

14. De Zayas A., Moller J., Opsahl T. Application of the International Covenant on Civil and Political Rights under the Optional Protocol by Human Rights Committee, Geneva, 1989. - P. 18 - 44.

15. Обговорення проблем реалізації прав людини у контексті міжнародних конвенцій (за матеріалами "круглого столу", проведеного юридичним факультетом КНУ імені Тараса Шевченка 19.09.2003) // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2003. – № 9. – С. 33-42.

16. Малько А.В. Право для человека: ограничение или стимул? // Правоведение.- 1992.- № 5.- С.22-34.

17. Регіональна науково-практична конференція "Проблеми  державотворення і захисту прав людини в Україні" (м. Львів) //  Вісник Академії правових наук України. 1996 р.- № 3. -  С. 164-166

18. Орзіх М. Міжнародно-правові стандарти і права людини в Україні //  Право України.- 1992.- № 4.- С. 7-11.

19. Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Пер с англ. - М.: Права человека, 1997. - 640 с.

20. Дулина Н.С. Права человека и правовое государство // Актуальні проблеми   політики. - Одеса, 2002.- Вип. 13-14.- С.701-705. 

The article analyses possible measures, which are to have a positive effect on the effectiveness of implementation of the international standards of human rights into the legal system of Ukraine. There are compared the specific features of the  administrative and court procedures of the human rights protection. There is studied the role of non-governmental public organizations in the human rights protection sphere.  Analyzed are the ways of the rights’ breach prevention and compensation. Attantion is paid to the procedure guarantees of the human rights’   protection.

International standards of human rights, court protection, European Court of human rights, non-governmental public organizations, responsibility, civil servants. 

В статье анализируются возможные меры, которые должны оказать позитивное влияние на повышение эффективности имплементации международных стандартов прав человека в правовую систему Украины. Проводится сравнение особенностей административный и судебных процедур защиты прав человека, рассматривается роль неправительственных общественных организаций в правозащитной сфере. Анализируются пути профилактики нарушения прав человека и восстановления уже нарушенных прав. Также внимание уделялось процессуальным гарантиям соблюдения прав человека.

Международные стандарты прав человека, судебная защита прав, Европейский Суд по правам человека, неправительственные общественные организации, ответственность, должностные лица.

Илмарс Путраймс

legal-optimum.com.ua