Висновок на проект Закону України «Про вищу освіту» (р.н. 1187-2),

Висновок на законопроект про вищу освіту, розроблений робочою групою М. Згуровського

У проекті нової редакції Закону України «Про вищу освіту» пропонується: визначити принципи та шляхи реалізації державної політики у сфері вищої освіти; рівні та ступені вищої освіти; органи управління у галузі вищої освіти та їх повноваження; органи управління вищим навчальним закладом, їх повноваження; стандарти освітньої діяльності та вищої освіти, порядок ліцензування вищих навчальних закладів та акредитації спеціальностей, засади створення Єдиної державної електронної бази з питань освіти; внормувати питання утворення та діяльності Національного агентства з якості вищої освіти та незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти; визначити завдання, правовий статус, типи, структуру, порядок створення, реорганізації та ліквідації вищих навчальних закладів, засади, форми організації та учасників навчально-виховного процесу у вищих навчальних закладах, їх права та обов’язки; умови прийому на навчання до вищих навчальних закладів; фінансово-економічні відносини у сфері вищої освіти; врегулювати питання міжнародного співробітництва та контролю у цій галузі. 

Головними новелами цього законопроекту порівняно з чинним Законом України «Про вищу освіту» є: 

встановлення рівнів та ступенів освіти;

ліквідація рівнів акредитації вищих навчальних закладів; 

запровадження академічного та першого наукового ступеня - доктор філософії;

запровадження Національного агентства з якості вищої освіти та незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти; 

встановлення нового порядку набуття вищим навчальним закладом статусу національного;

започаткування дослідницьких університетів;

закріплення на законодавчому рівні системи зовнішнього незалежного оцінювання;

розширення автономії вищих навчальних закладів та ін.  

Головне науково-експертне управління, розглянувши поданий законопроект, висловлює щодо нього такі зауваження і пропозиції.

1. У законопроекті пропонується встановити, що «іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також особи, яким надано статус біженця в Україні або статус закордонного українця і які перебувають в Україні на законних підставах, мають право на здобуття вищої освіти нарівні з громадянами України» (частина друга статті 4 проекту). На думку управління, це питання можна віднести до тих, що не потребують врегулювання у цьому законопроекті, оскільки у частині першій статті 26 Конституції України (норми якої є нормами прямої дії) уже міститься положення, відповідно до якого «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов’язки, як і громадяни України». При цьому слід звернути увагу й на статтю 13 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», згідно з якою  іноземні громадяни чи особи без громадянства отримують право на навчання уже на етапі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання їх біженцями. 

Що стосується закордонних українців, які перебувають в Україні на законних підставах, то вони відповідно до статті 9 Закону України «Про статус закордонних українців» користуються такими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки,  як і громадянин України,  за винятками, встановленими Конституцією, законами  України  чи міжнародними  договорами,  згода  на  обов'язковість  яких  надана Верховною Радою України. Зокрема, прийняття припису, яким передбачається визначення Кабінетом Міністрів України квот для навчання такої категорії осіб за кошти державного бюджету (абзац 2 частини другої статті 4) може призвести до порушення конституційного принципу рівності громадян перед законом (стаття 24 Конституцій України) та права на доступність освіти, здобуття вищої освіти на конкурсній основі, передбачених статтею 53 Основного Закону. До того ж, це положення не узгоджується із одним із принципів освіти – рівності умов кожної людини для повної реалізації її, здібностей, таланту, всебічного розвитку,  закріпленого  у статті 6 Закону України «Про освіту».

2. У частині першій статті 12 серед органів, які здійснюють управління у сері вищої освіти, згадується Національна академія наук України та національні галузеві академії наук, проте їх повноваження у цій сфері (на відміну від інших органів), не визначаються. Крім того, статті 12, 13, 14 законопроекту, якими визначаються повноваження центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки, інших центральних органів виконавчої влади, у підпорядкуванні яких знаходяться вищі навчальні заклади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, потребують узгодження із статтями 12, 14 Закону України «Про освіту». 

3. Чимало зауважень викликають положення законопроекту, які стосуються Національного агентства з якості вищої освіти (далі – Національне агентство). Проектом пропонується запровадити Національне агентство, визначити його статус (стаття 17), повноваження (стаття 18), склад (стаття 19), діяльність та фінансування (статті 20, 22) та створити галузеві експертні ради цього агентства (стаття 21).

За змістом частини першої статті 17 проекту (якою визначається  статус цього агентства), воно є  «незалежною саморегулівною організацією, членами якої є всі вищі навчальні заклади України незалежно від форми власності, та якій цим Законом державою делеговано повноваження щодо формування та впровадження у вищих навчальних закладах (наукових установах) процедури і правила забезпечення якості вищої освіти та атестації наукових здобутків наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації» і визначається як «юридична особа» (частина друга статті 17 проекту).

Виходячи із цього положення та аналізуючи повноваження Національного  агентства, його правовий статус виглядає не зовсім зрозумілим. Незважаючи на те, що агентство є «незалежною саморегулівною організацією», воно наділяється відповідними повноваженнями (формування вимог до системи забезпечення якості освіти; проведення ліцензійної експертизи; акредитація спеціальностей, спеціалізованих вчених рад; визначення критеріїв оцінки якості освітньої та наукової діяльності та ін.) (стаття 18 проекту), які по-суті є повноваженнями центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки. 

Тому, якщо йдеться про орган, який за своїм функціональним призначенням належить до системи центральних органів виконавчої влади, то зазначена новела містить ознаки втручання Верховної Ради України у компетенцію Президента України та обмежує установчу функцію глави держави щодо вказаних органів, яка покладена на нього Конституцією України. Адже відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та частини третьої статті 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» затвердження положень про зазначені центральні органи виконавчої влади віднесено до повноважень Президента України. 

Якщо ж Національне агентство з якості вищої освіти є структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки, то відповідно до частини третьої статті 2 вищезазначеного Закону воно не може здійснювати владні повноваження. Однак у проекті пропонується наділити її досить широким обсягом повноважень у сфері вищої освіти, більшість з яких, на думку управління, має бути віднесено до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки.   

Натомість, законопроект позбавляє центральний орган виконавчої влади у галузі освіти і науки повноважень здійснювати функцію акредитації вищих навчальних закладів, напрямів, спеціальностей, наділивши Національне агентство повноваженнями акредитувати спеціальності, за яким здійснюється підготовка  здобувачів вищої освіти (пункт 7 частини першої статті 18). Це стосується й інших повноважень Національного агентства, визначених у статті 18 законопроекту. На думку управління, остаточне вирішення питань акредитації має бути віднесено до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, який є провідним органом у відповідній галузі, а Національне агентство (у разі його створення), зважаючи на його «напівгромадський» характер, може лише вносити відповідні пропозиції з цих питань. У такому контексті це агентство може розглядатися лише як одна з форм участі громадськості у вирішенні питань акредитації та інших питань, віднесених до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Законопроектом передбачено, що Національне агентство здійснює підготовку та оприлюднення щорічної доповіді про якість вищої освіти в Україні, звіту про його діяльність, формування пропозицій щодо законодавчого забезпечення якості вищої освіти, а також надсилає зазначені документи Верховній Раді України, Президентові  України, Кабінету Міністрів України та вищим навчальним закладам для їх обговорення та належного реагування (частина друга статті 18). Однак при цьому не враховується, до відповідно до Конституції України, рішень Конституційного Суду України повноваження Президента України та Верховної Ради України  визначаються виключно Конституцією України і не можуть визначатися іншими законам. Конституцією України не передбачено розгляду вищезгаданих документів Президентом України та Верховною Радою України.  

Частиною четвертою статті 20 проекту пропонується поширити дію Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» на членів Національного агентства, галузевих експертних рад та працівників секретаріату. Зауважимо, що відповідно статті 4 вищезгаданого Закону члени Національного агентства не є суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення, оскільки вони «здійснюють свої повноваження на громадських засадах» (частина друга статті 20).

Приписами про діяльність Національного агентства і  його галузеві експертні ради (частина четверта статті 20 та частина третя статті 21 проекту) регламентовано певну процедуру голосування. Згідно з цією процедурою у разі «виникнення конфлікту інтересів» член Національного агентства, відповідно член галузевої експертної ради Національного агентства «утримується від голосування». Сформульований у такій редакції цей припис спрямований на усунення демократичних процедур голосування («за», «проти», «утримався») при прийнятті рішень.

Не може вважатися коректним положення, відповідно до якого «Національне агентство є юридичною особою, яка діє згідно з цим законом та регламентом, що затверджується Національним агентством з якості вищої освіти», тобто ним самим (частина друга статі 17).

Законопроектом передбачено, що Національне агентство «затверджує методологію та методичні рекомендації щодо розроблення стандартів освітньої діяльності та стандартів вищої освіти»  п.6 частини першої статті 18), проте, хто розробляє ці документи, проект відповіді  не дає. 

Сумнівним є положення, відповідно до якого джерелами фінансування діяльності Національного агентства є членські внески вищих навчальних закладів (наукових установ) України, розмір яких визначається самим Національним агентством (п.1 частини другої статті 22). На думку управління, розмір внесків на фінансування цього агентства має визначатися не ним самим, а іншим органом, оскільки  за своїм змістом ці внески вважатимуться додатковими витратами вищих навчальних закладів (наукових установ) державної та комунальної власності, які фінансуватимуться з  державного та місцевого бюджетів.

На думку управління, чимало положень законопроекту, що стосуються питань створення та діяльності Національного агентства, могли б бути врегульовані на підзаконному рівні.  

4.Проектом передбачається також створення незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти, які є недержавними саморегулівними  організаціями (установами, агенціями, бюро тощо), що акредитуються Національним агентством з якості вищої освіти та здійснюють оцінювання якості змісту та/або результатів освітньої діяльності вищих навчальних закладів в межах певної галузі знань (спеціальності) з метою вироблення рекомендацій та надання допомоги в організації системи забезпечення якості вищої освіти (частина перша статті 23). Такі установи можуть видавати «власні сертифікати про галузеву акредитацію окремих спеціальностей» (частина третя статті 23), а «участь вищого навчального закладу у проведенні процедури галузевої акредитації окремих спеціальностей» цими установами є «добровільною» (частина четверта статті 23). Виходячи із принципу «добровільності» вищих навчальних закладів щодо проходження акредитації окремих спеціальностей існування таких установ вбачається сумнівним.  Крім того, згідно з пунктом 8 частини першої статті 18 проекту правом «акредитації спеціальностей» наділена Національна агенція з якості вищої освіти. До того ж, у статті 25 проекту, якою встановлюється порядок акредитації спеціальності, про такі незалежні установи оцінювання не згадується, так само як і про «власний сертифікат про галузеву акредитацію окремих спеціальностей».

Необхідно вказати й на те, що із змісту статті 23 незрозуміло, ким створюються та фінансуються незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти; чому вони по-різному називаються – установи, агенції, бюро;  що являє собою добровільна  «галузева акредитація окремої спеціальності» та які документи надаються вищими навчальними закладами для її здійснення; як співвідносяться  між собою акредитація спеціальності, що здійснюється цими установами, з акредитацією спеціальності, що здійснюється Національним агентством, та як співвідносяться між собою видані ними сертифікати. 

5.Певні зауваження викликають положення і норми, які стосуються створення Єдиної державної електронної бази з питань освіти. Так, із змісту законопроекту незрозуміло, Єдина державна електронна база з питань освіти (стаття 8) стосується лише вищої освіти, чи освіти взагалі. Якщо лише вищої освіти – то це треба відобразити у її назві, якщо ж освіти взагалі, то це питання має регулюватися Законом України «Про освіту» 

Крім того, у законопроекті недостатньо врегульованим залишилися питання стосовно порядку внесення до Єдиної державної електронної бази з питань освіти інформації про дипломи доктора філософії та доктора наук, здобувачі яких захистили свої дисертації у спеціалізованих вчених радах не вищих навчальних закладів, а наукових установ України та зарубіжних країн.     

У законопроекті пропонується встановити, що «відомості про коледж, який є структурним підрозділом університету, академії чи інституту, включаються до Єдиної державної електронної бази з питань освіти» (стаття 28).  По-перше, із змісту цього положення незрозуміло, чому до цієї електронної бази мають вноситися відомості не про усі коледжі, а лише про ті, що є структурними підрозділами університетів, академій, інститутів. По-друге, включення до законопроекту цього положення взагалі вбачається  сумнівним, оскільки за змістом частини першої статті 8 до Єдиної державної електронної бази з питань освіти вноситься інформація по суті про усі «вищі навчальні заклади, що діють на території України», що включає у себе й коледжі.

З метою вдосконалення структури законопроекту частину десяту статті 7, якою регламентуються питання внесення інформації про видані вищими навчальними закладами дипломи до Єдиної державної електронної бази з питань освіти, на думку управління, слід  було б перенести до статті 8, яка спеціально призначена регулюванню цих питань. 

6.На думку управління, законопроектом пропонується занадто ускладнена структура вищої освіти, якою передбачається: запровадження рівнів вищої освіти (початковий, перший, другий, третій, науковий), які відповідають п’ятому, шостому, сьомому, восьмому і дев’ятому кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій; ступенів (молодший спеціаліст, бакалавр, магістр, доктор філософії, доктор наук), освітньо–професійних ступенів (молодший спеціаліст); академічних  ступенів (бакалавр, магістр), які здобуваються на першому та другому рівнях освіти, академічного і одночасно першого наукового ступеня (доктор філософії), який здобувається на третьому рівні освіти, другого наукового  (доктор наук) (стаття 5).

При цьому у законопроекті неврегульованим залишилися питання, що стосуються таких типів вищих навчальних закладів як училища і технікуми, які за чинним Законом України «Про вищу освіту» є вищими навчальними закладами I-II рівнів акредитації. 

Проект не розкриває змісту поняття «національна система вищої освіти України», хоча згідно з частиною шостою статті 7 проекту відомості про таку систему є складовою інформації, що повинна міститись у додатку до диплома бакалавра, магістра, доктора філософії європейського зразка.

Приписи частини першої статті 5 законопроекту передбачають відповідність всіх рівнів вищої освіти Національній рамці кваліфікацій (починаючи від п’ятого до дев’ятого кваліфікаційного рівня). Однак, проектом не визначено змісту Національної рамки кваліфікацій, не встановлено вимоги для кваліфікаційних рівнів цієї рамки кваліфікацій, не визначено органу, який її розробляє і затверджує. До того ж, із змісту проекту незрозуміло, які рівні освіти повинні відповідати першому, другому, третьому та четвертому кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій. На нашу думку, доцільно чітко визначити критерії Національної рамки кваліфікації, оскільки вони є необхідною складовою при визначенні рівнів освіти, а відтак - умовою для ліцензування вищих начальних закладів та акредитації спеціальностей.

7.Викликають зауваження й положення законопроекту, що стосуються відносин вищої школи і церкви (релігійних організацій). Так,  незважаючи на те, що базовому Законі України «Про освіту» сформульовано загальний принцип незалежності освіти від політичних  партій,  громадських  і релігійних організацій (стаття 6), у законопроекті повторюється це положення, причому у п.3 частини першої статті 3 воно визначається як принцип державної політики у сфері вищої освіти, а у п.4 частини першої статті 32 – як принцип діяльності вищого навчального закладу. При цьому, в одному випадку йдеться про незалежність здобуття вищої освіти «від впливу політичних партій і релігійних організацій» (стаття 3), а в другому – про незалежність вищих навчальних закладів «від політичних партій, громадських та релігійних організацій» (стаття 32). 

Для богословських/теологічних вищих навчальних закладів, можливість створення та діяльності яких передбачена у статті 28 законопроекту, дотримання в повному обсязі конституційного положення про відокремлення школи від церкви (стаття 35), а також сформульованих у Законі України «Про освіту» принципів світськості освіти, науковості та незалежності вищих навчальних закладів від релігійних організацій (стаття 6), вбачається неможливим. 

При цьому, слід зазначити, що богословсько/теологічні вищі навчальні заклади лише згадуються у законопроекті (стаття 28), проте особливості їх створення та діяльності (які вони насправді мають) не знайшли свого законодавчого закріплення. В результаті цього у стані правової невизначеності залишилися такі актуальні для українського суспільства питання про можливість викладання релігійних дисциплін у вищих навчальних закладах, заснування релігійними  організаціями вищих навчальних закладів, державного  визнання дипломів та наукових ступенів, отриманих у духовних навчальних закладах. На думку управління, врегулюванню цих питань у законопроекті мають бути присвячені окремий розділ або окрема стаття. 

8.Потребують удосконалення положення законопроекту, які стосуються умов прийому та вступних випробувань при вступі до вищого навчального закладу. Так, недостатньо  зрозумілим вбачається визначений частиною п’ятою  статті 45 порядок обрахування конкурсного балу при вступі до вищих навчальних закладів. Так, відповідно до цього порядку пропонується обчислювати конкурсний бал «як сума балів за кожен сертифікат, середнього бала документа про повну загальну (базову) середню освіту, бала за конкурс творчих або фізичних здібностей (у разі його проведення), помножена на вагові коефіцієнти, що встановлюються Правилами прийому до вищого навчального закладу. Сума коефіцієнтів дорівнює одиниці». Із викладених положень незрозуміло, що собою являє «сума коефіцієнтів», яка «дорівнює одиниці», та «ваговий коефіцієнт», адже проектом  не визначається, як будуть обраховуватися зазначені коефіцієнти. При цьому не можна вважати вдалими терміни «вага бала» (п.3 частини четвертої статті 45), «вага середнього бала» (п.2 частини четвертої статті 45), «вагові коефіцієнти» (частина п’ята статті 45).  Слід звернути увагу й на те, що запровадження «вузівського балу» при вступі до вищого навчального закладу нівелює (розмиває) суть зовнішнього незалежного оцінювання, порушує принцип рівного доступу до вищої освіти і містить у собі корупційну складову.  

Положення,  відповідно до яких прийом на основі ступеня молодшого спеціаліста під час вступу на споріднену спеціальність для здобуття ступеня бакалавра та на основі ступеня бакалавра на навчання на здобуття ступеня магістра здійснюється за результатами вступних випробувань, ставить у нерівне становище цих осіб з особами, які вступають до вищого навчального закладу за результатами зовнішнього незалежного оцінювання, і теж відкриває дорогу до корупції.   

У проведенні зовнішнього незалежного оцінювання важлива роль належить «державній установі», уповноваженій його проводити, однак про неї у законопроекті згадується лише побіжно (частина десята статті 46).  

9.Положенням частини другої статті 7 проекту визначаються види документів про вищу освіту (наукові ступені) відповідно диплом (молодшого спеціаліста, бакалавра, магістра, доктора філософії та доктора наук). Із положення частини 6 статті 7 випливає, що документ про вищу освіту «державного зразка» видається вищим навчальним закладам тільки за акредитованою спеціальністю, інші вищі навчальні заклади мають право видавати «власні документи про вищу освіту» як за акредитованою, так і за неакредитованою спеціальністю у порядку і за зразком визначеним вченою (педагогічною) радою. Крім того, проектом пропонується видавати «спільні дипломи», за зразком, визначеним спільним рішення учених (педагогічних) рад вищих навчальних закладів (частина 8 статті 7) та  «подвійні дипломи», за зразком, визначеним вченою (педагогічною) радою вищого навчального закладу (частина дев’ята статті 7).  При цьому  незрозуміло, що являє собою «подвійний диплом»: це один диплом, у якому зазначені дві спеціальності (спеціалізації), за якими особою одночасно здобувалася вища освіта, чи два дипломи, у кожному із яких  зазначені ці спеціальності (спеціалізації). Виникає також запитання, чому диплом, у якому зазначена одна спеціальність (спеціалізація), має бути державного зразка (частина шоста статті 6), а «подвійний диплом» - за зразком, визначеним вченою радою вищого навчального закладу (частина дев’ята статті 7). 

Такий підхід не узгоджується із Законом України «Про освіту», який  визначає, що зразки документів про освіту затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 27 Закону),  та з положенням частини сьомої статті 7 проекту.  Зауважимо, що Постановою Кабінету Міністрів України  від 12 листопада 1997 № 1260 «Про документи про освіту та вчені звання» визначено перелік документів про освіту і вчені звання та відповідні зразки, а також встановлено, що бланки документів про освіту та вчені звання є документами суворої звітності, крім бланків академічної довідки, Похвального листа та грамоти. Крім того, відсутність єдино визначеного державного зразка документу про вищу освіту може привести до зловживань у цій сфері та неможливості його використання при працевлаштуванні через негласну конкуренцію дипломів, зокрема, надання переваг документу про освіту  «державного зразка».

10.Не можна вважати вдалою редакцію частини четвертої статті 36, якою передбачається 10 відсоткова квота у вчених радах вищих навчальних закладів виборних представників лише з числа студентів (курсантів) і по суті виключається можливість входження до її складу аспірантів, ад’юнктів, докторантів, слухачів, асистентів-стажистів, інтернів, лікарів-резидентів, клінічних ординаторів, які відповідно до статті 62 також є особами, які навчаються у вищих навчальних закладах. Те ж саме стосується і представництва цих осіб в органах громадського та студентського самоврядування (частини третя та восьма статті 40; стаття 41).  

11.Певні зауваження викликають положення, які регулюють порядок присудження наукових ступенів. Зокрема, законопроектом передбачено, що присудження другого наукового ступеня – доктора наук здійснюється «за результатами захисту дисертації за наявності опублікованої монографії або за сукупністю статей, опублікованих у міжнародних рецензованих виданнях» (частина четверта статті 6). Однак при цьому підстави для присудження наукового ступеня доктора наук визначені нечітко. У проекті не розкрито також змісту поняття «міжнародні рецензовані видання». 

Слід звернути увагу й на повторення положення, яким визначаються умови присудження наукового ступеня доктора наук, у абз.2 частини восьмої статті 5 та частині четвертій статті 6). 

Із змісту абз. 2 частини сьомої статті 5 незрозуміло також, чи є обов’язковими публікації результатів наукового дослідження при захисті дисертації на здобуття першого наукового ступеня – доктора філософії. Встановлюючи науковий ступінь «доктор філософії» (п.4 частини третьої статті 5 та ін.), на думку управління, слід було б до цього терміну додати слова  «(у відповідній галузі)» 

За змістом законопроекту право «приймати остаточне рішення щодо присудження наукових ступенів і вчених звань з видачею відповідного документа державного зразка, а також щодо визнання в Україні іноземних документів про вищу освіту та наукові ступені» (п.5 частини п’ятої статті 30) надається лише дослідницькому університету, тоді як серед наукових установ України є такі, що за своїми фундаментальними і прикладними дослідженнями, іншими науковими здобутками не тільки не поступаються дослідницьким університетам, а й перевершують їх. Проте аналогічне право щодо прийняття остаточного рішення про присудження наукових ступенів і присвоєння вчених звань цим науковим установами не надається.  

12.У проекті відсутнє посилання на трудове законодавство при забезпеченні гарантій трудових прав наукових, науково-педагогічних та педагогічних працівників (статті 56-58). Так, звертає на себе увагу припис статті 57 проекту, яким пропонується встановити, що норми часу навчальної роботи (за винятком вищих навчальних закладів, що мають статус національного або дослідницького) визначаються центральним органом виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки за погодженням із заінтересованими державними органами. Норми часу методичної, наукової, організаційної роботи визначаються вищим навчальним закладом.

Необґрунтованим вбачається також уникнення законодавчого закріплення гарантійної норми навантаження на цю категорію працівників, як це здійснено у чинному Законі «Про вищу освіту», де міститься положення про недопустимість перевищення максимального навчального навантаження науково-педагогічних працівників - 900 годин на навчальний рік, та максимального навчального навантаження  педагогічних працівників - 720 годин на навчальний рік (стаття 49). Такий висновок випливає також із змісту інших законів України про освіту («Про дошкільну освіту» (частина третя стаття 30), «Про загальну середню освіту» (стаття 25), які на законодавчому рівні встановлюють обсяг педагогічного навантаження для відповідних категорій працівників навчальних закладів.

13.Особливої актуальності нині набуває питання працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, оскільки через недостатню його законодавчу урегульованість близько двох третин випускників вищих навчальних закладів не знаходить роботи за отриманою спеціальністю. Незважаючи на наявність у законопроекті спеціальної статті 65 «Працевлаштування випускників вищих навчальних закладів», а також відповідних положень щодо «сприяння» різними органами працевлаштуванню випускників вищих навчальних закладів, закріплених в  інших статтях проекту (пункт 11 частини першої статті 13, пункт 5 частини першої статті 14), ці питання врегульовані недостатньо, внаслідок чого випускники вищих навчальних закладів змушені влаштовуватися на роботу по суті самостійно. 

Особливу увагу при цьому слід звернути на те, що в умовах кризового стану вітчизняної економіки, високого рівня безробіття, низьких заробітних плат неврегульованість на законодавчому рівні питання працевлаштування випускників вищих навчальних закладів призводить до відтоку за кордон фахівців, які отримали  вищу освіту, наукові ступені та вчені звання в Україні (в тому числі й за бюджетні кошти).  

Соціально несправедливим вбачається також працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, що навчалися за бюджетні кошти, в бізнесових та приватних структурах, які нині у розвиток вищої освіти коштів не вкладають.    

14.Чимало регламентованих у статті 16 проекту «процедур» і «заходів» системи забезпечення якості освіти є декларативними, такими, що не мають змістовно завершеного вигляду, а відтак - не можуть вважатися обов’язковими для виконання приписами. Приміром, «забезпечення наявності публічно оприлюднених критеріїв прийняття рішень» (пункт 5 частини третьої); «забезпечення наявності достатніх і збалансованих ресурсів для здійснення процесів зовнішнього забезпечення якості вищої освіти» (пункт 2 частини четвертої); «забезпечення наявності системи проведення процедур зовнішнього забезпечення якості» (п. 2 частини третьої); «налагодження доступного  і зрозумілого звітування» (п. 4 частини третьої) та ін. У разі прийняття цього законопроекту і набуття ним чинності як Закону, ці положення носитимуть суто формальний характер і чітко встановити факт їх недотримання (або недостатнього дотримання) суб’єктами правовідносин  буде неможливо.

Крім того, назви деяких розділів та статей теж сформульовано абстрактно, безвідносно до назви і змісту цього законопроекту (наприклад, «Організація навчально-виховного процесу» (розділ ІХ); «Ліцензування освітньої діяльності» (стаття 24);  «Навчально-виховний процес» (стаття 48); «Права науково-педагогічних, наукових і педагогічних працівників» (стаття 58); «Обов’язки науково-педагогічних, наукових і педагогічних працівників» (стаття 59); «Організація наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності» (стаття 68); «Організаційні форми провадження наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності» (стаття 69); «Права інтелектуальної власності та їх захист» (стаття 70).  

15.У законопроекті зустрічаються неузгоджені між собою положення. Так, за змістом п.13 частини другої статті 36 вчені звання професора, доцента та старшого дослідника присвоює вчена рада вищого навчального закладу і подає відповідні рішення на затвердження до атестаційної колегії центрального органу виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки, тоді як відповідно до п.15 частини першої статті 13 вищезазначені вчені звання атестаційна колегія «не затверджує», а «присвоює». 

У назві розділу VIII йдеться про прийом, відрахування, переривання навчання, поновлення і переведення осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах, а у статті 47 – про відрахування, переривання навчання, поновлення і переведення здобувачів вищої освіти. 

За змістом п.10 частини першої статті 58 право на підвищення кваліфікації та стажування мають науково-педагогічні, наукові і педагогічні працівники, тоді як відповідно до частини першої статі 61 таке право надається лише науково-педагогічним та педагогічним працівникам.  

Відповідно до п.5 частини другої статті 32 вищі навчальні заклади мають право «визнавати здобуті в закордонних університетах ступені бакалавра, магістра, доктора філософії, доктора наук та вчені звання доцента та професора», тоді як п.5 частини п’ятої статті 30 таке право («визнання в Україні іноземних документів про вищу освіту та наукові ступені») надається лише дослідницькому університету. 

У назві статті 16 законопроекту йдеться про систему забезпечення «якості вищої освіти», тоді як у її змісті - про «забезпечення якості вищої освіти» та про «забезпечення якості освітньої діяльності», що за визначенням цих термінів у статті 1 є не одне і те ж. 

Статтею 43 визначається порядок обрання,  призначення та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу (без зазначення форми власності вищого навчального закладу), тоді як аналогічні процедури щодо керівника факультету (навчально-наукового інституту) стосуються лише вищих начальних закладів державної (комунальної) форми власності, що відображено у назві статті 44. При цьому, у змісті цієї статті про форми власності вищих навчальних закладів взагалі не згадуються.    

16.У законопроекті зустрічаються повтори одних і тих де положень. Так, про право осіб, які навчається у вищому навчальному закладі, на перерву у навчанні та на академічну відпустку йдеться у частині другій статті 47 та у п.19 частини першої статті 63.  

Повторення положення щодо можливості залучення до виконання наукових і науково-технічних робіт науково-педагогічних, наукових і педагогічних працівників, інших працівників, осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі, а також працівників інших організацій,  міститься у частині другій статті 66 та частині третій статті 69). 

17.Потребує вдосконалення структура законопроекту. Так, виходячи із змісту положення частини четвертої статті 32, у якому зазначається, що «управління вищим навчальним закладом (вищим навчальним закладом із специфічними умовами навчання) здійснюється з урахуванням його діяльності відповідно до законодавства», його доцільно було б включити до розділу VII, який називається  «Управління вищим навчальним закладом». 

Стаття 55, якою визначаються вчені звання наукових і науково-педагогічних працівників та порядок їх присвоєння, за своїм змістом не повною мірою вписується у зміст розділу Х «Учасники  навчально-виховного процесу». 

Оскільки термін «якість освітньої діяльності», визначення якого дається у п.21 частини першої статті 1, стосується по суті усіх рівнів освіти (а не лише вищої), на думку управління, його визначення доцільно було б вміщувати не у цьому законопроекті, а у Законі України «Про освіту».   

18.Слід висловити також зауваження і пропозиції до окремих статей та положень законопроекту. 

Викликає зауваження преамбула законопроекту, оскільки другий її абзац за своїм змістом не відповідає ні сутності, ні призначенню преамбули.   

Із визначення терміну «кредит ЄКТС» (стаття 1) речення «Навантаження одного навчального року за денною формою навчання становить не менше 60 ЄКТС» слід вилучити, як таке, що не відноситься до цього визначення. 

Назва статті 5 «Рівні та ступені вищої освіти, кваліфікації» є ширшою за назву розділу II «Рівні та ступені вищої освіти», до якого вона входить. 

Невдало сформульованим вбачається положення законопроекту, відповідно до якого «особа має право здобувати ступінь доктора філософії під час навчання в аспірантурі» (абз.2 частини сьомої статті 5), оскільки воно виключає можливість захисту дисертації після її закінчення. 

Частину третю статті 5 «В Україні встановлюються такі ступені» слід було б доповнити словами «вищої освіти». 

Зважаючи на те, що за змістом законопроекту у вищих навчальних закладах працюють не лише науково-педагогічні працівники, а й педагогічні працівники, у п.4 частини другої статі 16 доцільно було передбачити  підвищення кваліфікації б і для них. 

Із законопроекту незрозуміло, що таке «спільний представницький орган всеукраїнських об’єднань роботодавців» (п.3 частини першої статті 19) і як він формується.

У статті 23 законопроекту йдеться про незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти, проте, ким вони створюються, законопроект відповіді не містить.  

У статті 31 законопроекту, якою регулюються питання створення, реорганізації та ліквідації вищих навчальних закладів, на думку управління, недостатньо врегульованим залишилося питання щодо підстав ліквідації вищих навчальних закладів. 

Некоректним вбачається віднесення аспірантів, ад’юнктів та докторантів, докторів філософії та докторів наук, до «осіб, що здобувають вищу освіту» (пп.3,4,5 частини другої статті 62), оскільки за усталеним розумінням ці особи вже мають вищу освіту, яка є  підставою для  вступу в аспірантуру, ад’юнктуру та докторантуру.  

У законопроекті (частини третя – восьма статті 63) згадуються «стипендії», «академічні стипендії», «соціальні стипендії», проте відмінності між ними не визначаються. 

19. Потребує удосконалення понятійно-термінологічний апарат законопроекту. Одним із його недоліків є те, що одна частина термінів визначена у спеціальній статті 1 «Основні терміни та їх визначення», друга – в інших статтях законопроекту (наприклад, «атестація» - у частині першій статті 6;  «навчально-виховний процес» - у частині першій статті 48); «науково-педагогічні працівники» - у частині першій статті 54); «педагогічні працівники» - у частині другій статті 54); «науковий працівник» - у частині третій статті 54). При цьому у законопроекті не враховується, що визначення термінів «науково-педагогічний працівник» та «науковий працівник» уже міститься у статті 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність». До того ж, з незрозумілих причин терміни «науково-педагогічні працівники» та «педагогічні працівники» у статті 54 проекту визначається у множині, а «науковий працівник» - однині.  

Певний сумнів викликає вживання у законопроекті словосполучення «освіта протягом життя» (п.1 частини другої статті 3; п.3 частини третьої статті 3), зміст якого належним чином не розкривається. Тому із законопроекту незрозуміло, воно стосується освіти взагалі, вищої освіти чи самоосвіти. 

Законопроекту нерідко бракує уніфікованого вживання термінології. Так, у законопроекті загалом вживається термін «центральний орган виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки», тоді як у статті 46 – «спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки», а у частині першій статті 78  - «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти» .  

В одних випадках вживаються словосполучення «органи, які мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади» (частина перша статі 12),  в других – «органи, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади» (стаття 13). 

В одних статтях проекту вживається словосполучення «факультет (навчально-науковий інститут)» (частини друга, третя, четверта статті 35 та ін.), в інших -  «навчально-науковий інститут (факультет)» (частина шоста статті 40). 

В одному випадку йдеться про «стандарт освітньої діяльності» (частина друга статті 24), в другому - про «стандарт вищої освіти»  (частини перша  та сьома статті 25).  

У частині першій статті 7 вживається термін «освітня (наукова) програма», а в частині шостій статті 5 та ін. - «освітньо-наукова програма». 

В одних випадках вживається термін «мінімальна академічна стипендія»  (частина шоста статті 63), в других  - «академічна стипендія у мінімальному розмірі» (частина сьома статті 63). 

У п.2 частини другої статті 68 вживається термін «науково-технологічні парки», тоді як у п.15 частини третьої статті 71 – «технологічні парки». 

У законопроекті вживаються терміни «наукові установи» (п.2 стаття 1 та інші)  і «навчально-наукові установи» (частина перша статті 61), проте відмінності між ними чітко не визначаються.   

У  частині першій статті 67 вживається термін «національні галузеві академії наук», а у п.2 частини другої статті 68 – «національні галузеві академії наук і мистецтв».

В одному місці йдеться про «процедури і заходи» (частина друга статті 16,) у другому – про «принципи та процедури» (п.1 частини другої статті 16), у третьому – про «процеси і процедури» (п.1 частини третьої статті 16).  Крім того, у п.8 частини другої статті 16 вживається словосполучення «здійснення інших процедур і заходів», тоді як у  п.6 частини третьої статті 16 – «забезпечення інших процедур і заходів». 

Законопроекту бракує також належної чіткості у вживання термінології стосовно назв керівників вищих навчальних закладів та їх структурних підрозділів. Так, відповідно до частини першої статті 34 посада керівника вищого навчального закладу може іменуватися «ректор», «президент», «начальник», «директор» тощо, при цьому в яких випадках використовується той чи інший термін, законопроектом не визначається. Те ж саме стосується терміну «начальник». Так, за змістом проекту ним може позначатися: керівник вищого навчального закладу (частина перша статті 34),  керівник навчально-наукового інституту (частина перша статті 35), керівник факультету (частина третя статті 35), керівник відділення коледжу (частина шоста статті 35) та керівник кафедри (частина третя статті 36). 

У законопроекті вживаються терміни «здобувачі вищої освіти» та «особи, які навчаються у вищих навчальних закладах», проте у статті 1  дається визначення лише першого із них.   

З метою  узгодження термінології законопроекту із Законом України «Про громадські об’єднання» замість терміну «об’єднання громадян» (п.12 частини першої статті 63) слід вживати термін «громадські об’єднання». 

20.У проекті зустрічаються незрозумілі терміни, формулювання та оціночні судження, які відповідно до вимог законодавчої техніки не можуть міститься у нормативно-правових актах (наприклад, «системоутворювальні знання» (п.5 частини першої статі 5);  «сукупність мінімальних вимог» (частина друга статті 9); «виникнення конфлікту інтересів» (частина четверта статті 20); «важливе значення для науки» (частина шоста статті 70); «рамкові вимоги» (п. 2 частини третьої статті 10); «саморегулівна організація» (п.17 частини першої статті 1); «освіта протягом життя» (п. 1 частини другої  статті 3); «публічне оприлюднення критеріїв прийняття рішень» (п. 3 частини третьої  статті 16); «забезпечення наявності та ефективності процесів і процедур» (п.1 частини четвертої статті 16); «забезпечення наявності достатніх і збалансованих ресурсів» (п. 2 частини четвертої статті 16); «законне рішення» (абзац 2 п. 4 частини першої статті 19); «проривний розвиток держави» (частина перша статті 30); «творці об’єктів права інтелектуальної власності» (п.2 частини четвертої статті 70); «в розрізі вищих навчальних закладів» (абз. 6 частини третьої статті 73); «держава економічно заохочує» (частина п’ята статті 70); «сприяння сталому розвитку держави» (п.1 частини другої статті 3).

21.У законопроекті містяться редакційно невдало сформульовані положення (наприклад, «Система  зовнішнього забезпечення якості освітньої діяльності … передбачає… забезпечення ефективності процесів і процедур «внутрішнього забезпечення якості….») (п.1 частини третьої статті 16); «забезпечення  наявності необхідних ресурсів для забезпечення навчально-виховного процесу» (п.5 частини другої статті 16); «система забезпечення якості освіти в Україні складається із системи внутрішнього забезпечення якості освітньої діяльності...» (частина перша статті 16).   

22.Окремі зауваження стосуються Прикінцевих положень законопроекту. Так, ними передбачається внесення змін до статті 24 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», якими пропонується за умови добровільної сплати страхових внесків, передбачити право на зарахування до страхового стажу періодів навчання за денною формою у вищих навчальних закладах, включаючи навчання в аспірантурі, докторантурі, резидентурі, інтернатурі і клінічній ординатурі. Така пропозиція, на наш погляд, не має юридичного навантаження оскільки право на добровільну участь у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування  вже передбачено у статті 12 цього ж Закону для всіх осіб,  які досягли 16-річного віку та які  не належать до кола осіб, що підлягають загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню  відповідно  до  статті 11 цього Закону. Особи ж, які навчаються за  денною формою у вищих навчальних закладах, включаючи навчання в аспірантурі, докторантурі, резидентурі, інтернатурі і клінічній ординатурі,  не належать до кола осіб,  які підлягають загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню.

Не можна погодитися із новою редакцією абзацу 1 частини сьомої статті 24 Закону України  «Про наукову і науково-технічну діяльність», згідно з якою різниця між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, на яку має право науковий працівник, фінансується «для наукових (науково-педагогічних) працівників державних бюджетних наукових установ,  організацій та вищих навчальних закладів  незалежно від форми власності - за рахунок коштів державного бюджету». 

По-перше, Бюджетним кодексом України відповідним працівникам вищих навчальних закладів недержавної форми власності такі видатки не передбачені. По-друге, згідно з чинним законодавством України за рахунок коштів державного бюджету фінансується 100 відсотків вищезазначеної різниці між сумами пенсії для наукових (науково-педагогічних) працівників державних бюджетних наукових установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації та 50 відсотків такої ж різниці для наукових (науково-педагогічних) працівників інших державних підприємств, установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації. Що стосується наукових (науково-педагогічних) працівників недержавних наукових установ, організацій та вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації,  то фінансування різниці між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, на яку має право науковий (науково-педагогічний) працівник, здійснюється за рахунок коштів цих установ, організацій та закладів. Отже, реалізація цієї пропозиції призведе до суттєвого розширення кола осіб (наукових працівників), яким різницю між сумою пенсії, призначеної за цим Законом, та сумою пенсії, обчисленої відповідно до інших законодавчих актів, необхідно буде фінансувати за рахунок коштів державного бюджету. 

23.Слід також зазначити,  що реалізація передбачених у законопроекті положень і норм потребуватиме додаткових видатків із Державного та місцевих бюджетів. Зважаючи на те, що із змісту документів, які додаються до законопроекту,  неможливо встановити обсяг та структуру видатків на функціонування вищої освіти, складно оцінити можливі фінансово-економічні наслідки  їх реалізації. При цьому, слід наголосити, що згідно із частиною 1 статті 27 Бюджетного кодексу України «до  законопроекту,  прийняття  якого  призведе  до   зміни  показників   бюджету,   суб'єкт   права   законодавчої  ініціативи зобов'язаний  додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту подаються   пропозиції   змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету».

24.Необхідно вказати й на те, що законопроект занадто великий за обсягом, перевантажений положеннями і нормами, які могли б бути викладені в інших законах та підзаконних актах. 

25.Насамкінець, слід звернути увагу й на те, що у законопроекті повторюється чимало положень і норм, які містяться у проекті Закону України «Про атестацію наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації», прийнятому Верховною Радою України у першому читанні 02.07.2010 р. 

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект слід відправити на доопрацювання. 

Керівник Головного управління                                      В.Борденюк

Вик.: О.Шуба, М.Лубська, 

Н. Лаврухіна, Н. Пархоменко