Множинне чи єдине: як закон про громадянство корелює з Конституцією

І це не єдине питання, котре потребує урегулювання

У червні цього Верховна Рада ухвалила у другому читанні закон про запровадження інституту множинного громадянства в Україні. У липні – президент Володимир Зеленський підписав документ. Це була давня ініціатива глави держави, скерована на те, аби захистити українців, які перебувають за кордоном. Критики ідеї зазначають, що, допомагаючи одній категорії громадян, президент робить вразливою іншу. Але про це згодом.

Поки що зазначу, що інститут множинного громадянства суперечить четвертій статті Конституції, яка декларує єдине громадянство. Задовго до голосування за закон Конституційний Суд просили витлумачити зміст згаданої статті. Минуло кілька років, але роз’яснення так і не з’явилося. Останнім часом це взагалі було неможливо – суд не мав кворуму. Нещодавно президент закрив свою квоту і призначив 12-го (з 18-ти необхідних) суддю КСУ. Тепер конституціоналісти можуть дати оцінку четвертій статті. От тільки як скоро вони це зроблять – невідомо. Закон же запрацює через шість місяців.

Хто у профіті?

Не секрет, що частина українців мають не одне громадянство. Досі вони володіли «запасним» паспортом підпільно. Тепер вони можуть заявити про ще одне громадянство не криючись. Але є нюанс. Країна, яка надала вам ще одне громадянство, повинна бути в урядовому списку. Але що таке урядовий список? Це один із поки не підготовлених документів, які мають бути оприлюднені до того, як закон почне працювати. Йдеться про перелік країн, громадяни яких зможуть отримати українське громадянство за спрощеною процедурою, а українці – отримувати громадянство таких держав, не втрачаючи українського.

Зрозуміло, що в подібному переліку не може бути країни-агресорки або її союзників. Йдеться про партнерські по відношенню до України держави. Їхній список іще не готовий, і це мінус закону, який готувався без супроводу необхідних підзаконних актів.

Та в кожному разі виграють від закону ті, хто вже має або незабаром отримає громадянство країн з числа схвалених урядом. Додам, що у новому законі збереглася норма про те, що у разі набуття громадянства іншої держави Україна визнає лише українське громадянство і не бере до уваги друге чи третє. І це – велике полегшення для власників більше ніж одного паспорту. (А їх, за неофіційними підрахунками, може бути кілька мільйонів). Донедавна покарання за друге громадянство було незначним, але все ж воно існувало, як і загроза втрати українського паспорту.

Натомість дякуючи новому закону, українці з паспортами країн Євросоюзу, Канади, США чи Австралії більше не будуть змушені ховати один з паспортів. А от власники паспортів країн, що не увійшли до урядового списку, мають обирати, який паспорт залишити, інакше їм загрожує втрата українського паспорта.

Множинне громадянство і повернення українців додому

Як зазначив спікер Верховної Ради Руслан Стефанчук, головна мета нового закону – дати сигнал українцям за кордоном, що держава не відвертається від них і не змушує відмовлятися від українського паспорта. «У відносинах з Україною ви назавжди будете громадянами України. І ми чекаємо на вас після завершення цієї страшної війни. Кожен з вас потрібен в Україні для того, щоб відбудувати Україну», – сказав він, звертаючись до українців за кордоном.

А їх на сьогодні – щонайменше 7,5 млн. І це, за підрахунками уряду, ті, хто залишив країну з початку повномасштабного вторгнення. Навіть якщо не брати до уваги мігрантів попередніх хвиль, наші втрати після 24.02.2022 є надзвичайно високими. Кількість тих, хто виїхав, рятуючись від війни, переважає населення, приміром, Норвегії, яке становить 5,5 млн осіб. Для України це означає не бачену досі демографічну кризу, за якої народжуваність впала на третину, а смертність має один із найгірших показників у світі. З економічної точки зору через виїзд українців за кордон ми втратили 10% ВВП, і це показник лише одного року війни.

Тому, звісно, заходи з повернення українців додому є дуже важливими. Коли я готувала цю статтю, мені трапився на очі коментар президента Світового конгресу українців Павла Ґрода.

«Має бути не один, а цілий пакет різних законів, які дозволяють українцям бути громадянами України і інших країн. Бо сьогодні мільйони українців виїхали з України. Якщо ми хочемо, щоб вони повернулися, і потрібно, аби вони не втрачали своє громадянство. Бо багато хто зараз стоїть перед вибором: чи я маю втратити громадянство своєї країни, чи я хочу отримати громадянство цієї країни, де я живу. Тепер українці не стоятимуть перед таким важким вибором», – сказав Ґрод.

Він, безумовно, має рацію, але самим лише законом проблему репатріації не вирішити. Потрібно, аби після війни в Україні були створені привабливі умови для проживання – нові робочі місця, гідні соціальні пакети тощо. Але це – тема для окремої розмови, а ми повернемося до закону.

Тимчасово окуповані та примусово паспортизовані

На початку мого матеріалу було сказано, що частині українців закон може не стільки допомогти розв’язати старі проблеми, скільки створити нові. І тут йдеться про ТОТ – тимчасово окуповані території України. На ТОТ громадяни України упродовж 10 років отримували російські паспорти – лише в Криму Росія видала 1,7 млн паспортів. Нагадаю, що це була продумана тактика держави-агресора.

Росія навчилася вправно використовувати громадян, які мають паспорти РФ, але проживають на території колишніх радянських республік. Ще під час трагічних подій 2008 року в Грузії, коли туди увійшли російські війська, Путін на засіданні ради безпеки заявив, що він зобов'язаний захищати життя та гідність російських громадян, де б вони не знаходилися.

До речі, тоді ж, у 2008-му, експерти попереджали про загрози масової видачі російських паспортів у Криму. За кілька років до початку війни на півострові проживало 15-20% російських громадян. Згодом їхня кількість іще зросла. Саме цей козир було використано Росією під час анексії Криму. Це стосується і східних регіонів України, де також не бракувало паспортів з двоголовим орлом.

Окрім Росії, «щедрими» на роздачу паспортів українським громадянам є також Румунія та Угорщина. Поки що ці країни не створюють нам суттєвого дискомфорту, проте у державній політиці нічого не робиться просто так. І хоч це важко уявити, гіпотетично й ці наші сусіди можуть претендувати (колись, у невизначеному майбутньому) на свою частину «історичних територій» – на тій лише підставі, що там проживає енна кількість їхніх громадян.

Зайве казати, що й до повномасштабного вторгнення – а особливо після – Росія роздавала свої паспорти переважно примусово. Їх в тому числі отримали люди, які не збиралися цього робити, але це був єдиний спосіб зберегти життя та здоров’я. І ось тут і криється коріння проблеми для людей, котрі не є зрадниками, а лише тими, хто опинився у складних для себе умовах.

Бо ухвалений законопроєкт передбачає оновлення переліку підстав для втрати українського громадянства. Зокрема, для тих, у кого є громадянство Росії, множинне громадянство в Україні не допускається. При цьому перспектива втрати українського громадянства через російський паспорт викликає серйозні застереження у правозахисних організацій – з огляду на велику кількість громадян на окупованих територіях, яких Росія примусила отримати своє громадянство. Через це у законі прописали, що лише добровільне набуття російського громадянства може бути підставою для втрати українського.

Але таке правило діє лише тоді, коли це не становить «загрозу національним інтересам чи національній безпеці України». Правозахисники вже зараз кажуть, що подібне формулювання є дуже розмитим і дозволяє політикам та правоохоронцям у подальшому спекулювати на темі позбавлення громадянства. Тож слід зазначити, що у законі про множинне громадянство не дуже добре враховано фактичний стан справ на тимчасово окупованих територіях. І в цій частин закон потребує значного доопрацювання та чіткості, щоб уникнути несправедливого ставлення до українців, які опинилися в складних обставинах війни.

Преференції для іноземців

Що стосується отримання українського громадянства іноземцями, то тут ситуація виглядає менш суперечливою. Перед схваленням закону в остаточній редакції у ньому з'явилися поправки, які частково нівелювали найголовніші застереження критиків. Однак деякі норми все одно викликають запеклий протест у частини політиків. Передусім це право іноземців отримати українське громадянство без відмови від свого громадянства. Але таке право матимуть лише громадяни країн, що увійшли до урядового списку. Щодо інших держав, то для них діятиме складніша процедура, подібна до тієї, що існувала до ухвалення нового закону.

Якщо іноземці мають українське походження, то вони зможуть отримати паспорт України за скороченою процедурою. Також за спрощеною процедурою зможуть отримувати громадянство іноземці, котрі воюють за Україну. Передумовою є один рік служби в умовах воєнного стану або три роки за контрактом. Закон передбачає і надання українського громадянства особам, яких переслідують у їхніх країнах з політичних мотивів, а також тим, хто має особливі заслуги перед Україною.

Зазначу, що закон є доречним і справедливим саме у тій частині, що надає право на українське громадянство іноземним добровольцям. Пошлюсь на іноземний досвід: непальські гуркхи, відслуживши в британській армії, можуть подаватися на громадянство Великобританії (причому разом із членами сім’ї); а ті, хто відслужив у французькому Іноземному легіоні – на громадянство Франції. А нам і поготів треба бути вдячними іноземцям, які воюють за Україну, і надати їм таку можливість.

Можливо, у читачів виникне питання, а чи можуть претендувати на громадянство України росіяни? На них поширюються ті самі норми закону, що й на інших іноземців, які не представляють країну з урядового переліку. Тобто росіяни можуть претендувати на отримання українського громадянства, але лише у випадку відмови від російського. При цьому на них не поширюється норма закону про можливість зберегти власне громадянство й отримати українське.

Після відмови від російського громадянства (чи іншого не з урядового списку) особа має прожити в Україні 3 або 5 років, залежно від її статусу. Три роки – якщо має чоловіка чи дружину з паспортом України. Окрім того, треба буде складати екзамен на знання української мови, історії України та Конституції.

До речі, деякі категорії іноземці можуть не складати екзамени на знання української мови, історії та Конституції України. Ці іспити передбачені новим законом як обов’язкова умова отримання українського громадянства. Таким претендентам надається право лише заявити про зобов'язання пройти іспити впродовж двох років. Зокрема, таку пільгу матимуть військовослужбовці, які воюють проти Росії, та ті, хто має особливі заслуги перед Україною.

І насамкінець

Але як бути із тим, що новоприйнятий закон суперечить Конституції України? Змінювати текст Основного закону під час дії воєнного стану, як відомо, заборонено. Але річ у тім, що Україна у 2006 році приєдналася до Європейської конвенції про громадянство, яка надає право державам вільно вирішувати, чи допустиме множинне громадянство для її громадян.

Наша держава, таким чином, не порушила жодні правила. Але, маючи і правові, і моральні зобов’язання перед власними громадянами, вона має «дошліфувати» чинне законодавство так, аби не створювати їм додаткових проблем. І це стосується ТОТ у першу чергу. Коли дане питання буде знято, закон про множинне громадянство отримає вище оцінку, ніж ту, яку він має зараз.