Повоєнна Конституція: якою їй бути?

Після завершення бойових дій і скасування воєнного стану постане питання змін до Основного закону

Останній саміт НАТО в Гаазі, який декларував всебічну підтримку України, дав обережну надію, що нас не залишать сам-на-сам з агресором, а тому війна може бути невдовзі завершена, а наша державність – збережена. І коли настане мир, Україні доведеться вирішувати значний об’єм завдань, розв’язання яких було неможливо у воєнний період. Одним з таких завдань є оновлення Конституції. Про цю майбутню роботу я й пропоную поговорити сьогодні.

Декілька вступних зауваг

Вже вчетверте ми відзначатимемо День Конституції, перебуваючи у стані війни. «Великої» війни або повномасштабного вторгнення. У 2022-му тому потреба жити із Конституцією, поставленою на паузу, ще не була такою очевидною. Тепер це наша даність.

Через війну ми пропустили рік виборів – і парламентських, і президентських. Конституція забороняє проводити їх під час дії воєнного стану. Надалі – після війни – ми маємо вирішити, як бути із цим положенням. Те, що я пишу зараз, є завданням «на подумати», коли бойові дії залишаться позаду. А подумати нам є про що.

Ухвалення Конституції було важким і драматичним дійством. Старші колеги розповідали про те, що заради досягнення компромісу з комуністами, які блокували процес, в Основному законі була прописана автономія Криму – в своєму нинішньому вигляді. Натомість питання мови вдалося «відбити» і відобразили так, як на цьому наполягали націонал-демократи, закріпивши за українською статус державної.

Баталії велися й довкола герба. «На відкуп» лівій частині парламенту у Конституцію вписали тільки «малий герб» – тризуб, а питання великого герба відклали на потім. Це «потім», до речі, так ніколи й не настало. Свою 34-ту річницю Незалежності Україна так і зустрічатиме без цього важливого атрибуту.

Замість герба у Конституції прописані суто декларативні, відірвані від реалій речі. Наприклад, безкоштовна медицина та освіта, право на житло тощо. Словом, все те, що викликає гірку посмішку у громадян – як же так? це ж гарантовано Конституцією…

Такі речі з’явилися у її тексті не просто так – це також, на жаль, данина твердолобості тих, хто тягнув у Конституцію України-1996 положення з конституції УРСР 1978 року. Тих, хто вперто не бажав помічати, що часи планової економіки минули і настала економіка ринкова, за якої майже нічого не буває безкоштовним.

Власне кажучи, навіть якби не було війни, такі речі слід було б привести у відповідність до реального стану речей. Як і, приміром, фактичну наявність об’єднаних територіальних громад, згадка про які відсутня у Конституції.

Але, щоб не розпиляти увагу читача, перейду до своїх безпосередніх пропозицій-роздумів про першочергові зміни, які варто було запровадити.

Які зміни до Конституції слід обговорити в першу чергу?

Стаття 157-ма Основного закону говорить про те, що «Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану». Коли подібна норма була закладена у тіло Основного Закону, її автори навіть уявити не могли, що режим воєнного стану справді буде застосований і триватиме так довго. Але реалії є такими, якими є, і саме вони диктують редагування Конституції.

1. Положення про проведення виборів під час дії воєнного стану

Саме тому, що творці Конституції не уявляли собі її застосування в умовах війни, у тексті Закону існує неузгодженість, пов’язана з проведенням президентських та парламентських виборів під час дії воєнного стану. Щодо перших, то прямої заборони на них немає – є заборона проводити вибори до парламенту. «У разі закінчення строку повноважень ВРУ під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану», – говорить стаття 83-тя.

Дане питання є дуже складним і неоднозначним. Звісно, доки тривають бойові дії, на місці їх проведення неможливо організувати роботу виборчих дільниць та комісій. Але між бойовими діями та воєнним станом у законодавстві немає знаку «дорівнює». Ізраїль живе в стані перманентної війни з моменту свого заснування, але не відмовляється від регулярних виборів. Можливо – враховуючи сусідство та войовничість Росії – нам також слід готуватися до такого способу життя, і це означає, що виборча система має бути готова до роботи в екстраординарних умовах і не відчувати обмежень з боку Конституції.

2. Уточнення визначення «Збройні Сили» – «Сили Оборони»

І знову про війну. А, точніше, про тих, хто наближає у ній перемогу – для всіх нас. У статті 17-й сказано, що «оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України». Гадаю доречним розшифрувати, з кого нині складаються наші ЗСУ, включаючи і Сили територіальної оборони, формування яких було завершено у лютому 2022-го.

Така деталізація не буде зайвою, вона відіграє роль пошани, дадину якої ми маємо скласти нашим захисникам. Актуальне нині визначення «Сили оборони України» – це збірна назва для всіх військових формувань та органів, які захищають суверенітет держави: Збройні сили, Національна гвардія, Державна прикордонна служба, Національна поліція тощо. Таке визначення може бути базовим при уточненні змісту 17-тої статті Конституції.

3. Скорочення парламенту до 300 депутатів

Не надто популярна новела, яка, тим не менш, періодично стає обговорюваною. Стаття 76-та Основного закону говорить про те, що «Конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років». Якщо виходити з того, що кількість представників законодавчого органу повинна бути пропорційною до кількості населення країни, то зміст статті 76-тої вимагає корекції, адже число українців, на превеликий жаль, зменшилося.

Зменшення це почалося і тривало ще до війни – навіть у 2014-му ми не мали тих 52 мільйонів, які були у першій половині 1990-х років. А тепер не маємо їх й поготів. Після завершення війни важливо провести давно очікуваний перепис населення, результати якого, втім, обіцяють бути невтішними. І через втрати безпосередньо від воєнних дій, і через масову міграцію, і через те, що повернути український контроль над частиною територій, можливо, вже не вдасться. Виходячи з реальної кількості населення України, слід коригувати і численний склад Верховної Ради

4. Приведення у відповідність до реалій положення про місцеве самоврядування

Стаття 7-ма Конституції говорить про те, що «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», а XI розділ Основного закону повністю присвячений цій тематиці. Але даний розділ відповідав реальному стану речей хіба що до появи об’єднаних територіальних громад. Хоча теоретично ОТГ, як добровільне об’єднання громадян, мають право на життя та не суперечать Конституції України.

Зауважу лише, що той сенс, який вкладено у поняття «громада» у чинній редакції Конституції, має на увазі сукупність мешканців того чи іншого населеного пункту. Бо Закон не включає ОТГ до переліку суб`єктів місцевого самоврядування – ними як і раніше залишаються село, селище та місто. «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», – говорить стаття 140-ва. Відтак питання ОТГ має бути розв’язаним у той чи інший спосіб, але так, щоб це поняття стало конституційним.

* * *

Чотирма вище наведеними пунктами гіпотетичні правки до Конституції не вичерпуються. Говорити можна і про те, що в Основному законі присутній дисбаланс щодо статусу коаліції та опозиції. Бо на відміну від терміну «коаліція парламентських фракцій», поняття парламентської опозиції у тексті Конституції не закріплено. А опозиція між тим має відігравати важливу роль у здійсненні парламентського контролю та бути невід’ємною частиною парламентського діалогу.

Але якщо говорити про парламентаризм, то його традиційною проблемою є і низька відвідуваність пленарних засідань. Один зі способів вирішення ситуації – внесення до Конституції норми, за якою повноваження народного депутата припинялися б у випадку систематичної відсутності без поважної причини на пленарних засіданнях. Аналогічні норми сьогодні існують у конституціях Португалії й Туреччини.

Як робочу пропозицію можна розглянути і реагування на таку проблему. Йдеться про те, що всупереч нормі статті 94-тої, яка вимагає, щоб президент протягом 15 днів або підписав і оприлюднив ухвалені парламентом закони, або застосував до них вето, низку проєктів глава держави підписує значно пізніше встановленого строку, або ж вони узагалі «губляться» в адміністрації президента.

І це стосується аж ніяк не одного Володимира Зеленського, це – загальна практика президентів України. Щоб такого більше не повторювалося, в Конституції варто передбачити альтернативний варіант. Наприклад, якщо протягом 15 днів президент не вживає заходів, які за Конституцією зобов’язаний вжити, повноваження щодо оприлюднення закону переходять до голови Верховної Ради України. За відсутності спікера парламенту такі функції може виконувати його заступник.

Іноземці з вирішальним правом голосом та роль Конституційного Суду

Проблему, про яку йтиметься нижче, я виношу окремим пунктом. Але перш ніж перейти до її обговорення, хочу звернути увагу на таке.

Стаття 6-та Конституції України говорить про те, що «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Цю статтю давно пора наповнити реальним змістом та встановити справжню інституційну незалежність всіх перерахованих гілок влади. Виписати та посилити повноваження уряду і парламенту, яких вони на сьогодні не мають або в силу обставин не здійснюють, плюс захистити суди від будь-яких впливів зовні.

А таким впливом зовні є наявність іноземних експертів – правників чи то колишніх суддів, прокурорів тощо – в органах, які формують як антикорупційну структуру й судову владу,так власне вже й виконавчу. Іноземці з переважним правом голосу засідають у комісіях / радах / групах, котрі керують відбором кандидатів на ті чи інші посади, оцінюють їхню доброчесність тощо.

Ходити за прикладами далеко не вартує – робота Конституційного Суду донедавна була заблокована саме складнощі обрання нових суддів, де до процесу виборів залучені в тому числі й міжнародні експерти. КСУ не мало кворуму і не працювало «на повну потужність», аж доки вчора президент не призначив за своєю квотою Олександра Водяннікова суддею КСУ.

Але і тепер за квотою глави держави залишаються дві вакансії. Також не закритими є дві вакансії за квотою Верховної Ради.

Тим часом за за висновками науково-експертного управління Верховної Ради цілий ряд законопроєктів та вже ухвалених законів носять ознаки неконституційності, але перевірити це немає об’єктивної можливості.

Дорадча група експертів із відбору суддів КСУ складається з шести експертів: трьох українських і трьох іноземців. Останні мають «контрольний голос» під час процедури голосування. Наявність міжнародних експертів скрізь – де треба і не треба – вже давно нікого не дивує. Проте доцільність їх приєднання до виборів у ряді органів судової та / або антикорупційної сфери все ще не проговорюється вголос.

А між тим 5-та стаття Конституції України говорить про те, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу».

Я не бачу у цій статті ані слова про те, що владу українського народу – постійно або тимчасово – можна делегувати громадянам інших країн. Якщо потреба у їх присутності є нагальною і такою, що визначається політичною кон’юнктурою (у нас є зобов’язання перед нашими партнерами), то подібну потребу слід також відобразити у тексті Основного закону. Якщо ні – уникати ситуацій, коли у майбутньому вирішувати принципові для України питання будуть представники інших держав. 

Переконана, що коли дане протиріччя буде усунене, робота Конституційного Суду буде відновлена також. Нагадаю, що іще влітку 2022 року голова Верховної Ради Руслан Стефанчук зазначив, що мотивація рішень КСУ повинна відображати та спрямовувати розвиток суспільства, слугувати правовим та моральним орієнтиром для майбутніх рішень усіх гілок влади.

«Рішення Конституційного суду мають бути гарантією того, що будь-яка діяльність влади відповідає Конституції. Водночас існування суперечливих рішень також може бути несумісне з принципом верховенства права», – наголосив він.

Нині КСУ взагалі майже не продукує жодних рішень. Розблокування КСУ нам вельми знадобиться, коли почнеться обговорення змін до Конституції. А нам всім хочеться вірити у те, що це станеться вже у більш-менш досяжному майбутньому.