Реформа інституту омбудсмана: чим незадоволені активісти?

На розгляд парламенту внесли законопроєкт № 13181, який у разі ухвалення змінить низку норм у законі про діяльність Уповноваженого Верховної Ради з прав людини

Внести зміни до законодавства, яке регулює роботу омбудсмана, вже кілька років  поспіль закликають Україну наші міжнародні партнери. Це необхідно для приведення вітчизняного законодавства у відповідність до європейського – в контексті євроінтеграційного руху України. Нарешті такий проєкт закону є, його реєстраційний номер – 13181. Але громадські активісти незадоволені – схоже, що призначення Уповноваженого проходитиме без них.

Що передувало

Інститут Уповноваженого Верховної Ради з прав людини з’явився у 1998-му. Тривалий час – з моменту заснування і до 2012-го – його очолювала Ніна Карпачова. З 2012 року цю посаду обіймала Валерія Лутковська. З 2018-го і до 2022-го – Людмила Денісова. З 1 липня 2022 року посаду обіймає Дмитро Лубінець.

Денисову, до речі, звільняли зі скандалом. Її звинуватили в неналежному виконанні своїх функції, зокрема, у тому, що вона нібито не брала участі в процедурах обміну полонених, організації гуманітарних коридорів тощо. Формально Денисова мала працювати до 2023-го, адже термін повноважень омбудсмана становить п’ять років. Однак їй довелося піти раніше. Але чому зі скандалом?

Річ у тім, що відповідно до частини 1 статті 10 закону «Про правовий режим воєнного стану», у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження президента, Верховної Ради, Кабміну, Нацбанку і Уповноваженого ВР з прав людини. Так само і стаття 4 закону «Про Уповноваженого з прав людини» передбачає, що його повноваження не можуть бути припинені у період дії воєнного стану.

Окрім того, закон про омбудсмена містить чіткий перелік підстав для звільнення, що має забезпечувати незалежність уповноваженого. Це порушення присяги, вимог щодо несумісності діяльності, припинення громадянства України, неспроможність працювати та / або перебування під впливом олігархічних груп. Сама Денісова наполягала, що під жоден з цих пунктів вона не підпадає, а тому відставка – незаконна.

Для того, щоб звільнити Денисову, навесні 2022-го були внесені зміни до статті 12 закону України «Про правовий режим воєнного стану». Депутати прописали, що у разі потреби під час воєнного стану Верховна Рада може звільнити посадову особу, призначення та звільнення якої належить до повноважень Ради. Таку відставку може ініціювати спікер Ради або чверть депутатів – 113 осіб.

Це звільнення дозволене без всіх передбачених спеціальними законами процедур, тобто омбудсмена, наприклад, можна звільнити без розгляду в комітетах. Об’єктивно кажучи, подібна норма статті 12 закону про воєнний стан суперечить статті 10 цього ж закону, який чітко забороняє звільнення омбудсмена.

Але нинішній законопроєкт – №13181 – ніяк не розв’язує цю колізію. Повноваження Уповноваженого, як і раніше, припиняються в разі його / її смерті; визнання його / її недієздатним / недієздатною; припинення громадянства; неспроможності виконувати свої обов’язки; порушенні вимог щодо сумісництва; наявності олігархічного впливу, а також в тому випадку, якщо відносно Уповноваженого набрав законної сили обвинувальний вирок.

Новий законопроєкт – здебільшого не про те, як звільнити омбудсмана, а про те, як його / її призначити на посаду.

Що подобається і не подобається активістам

Але спочатку – про висунення кандидатури. Отож, на вакантне місце омбудсмана може претендувати будь-який громадянин України, якщо він: 1) досяг 35 років, 2) володіє державної мовою, 3) останні п’ять років проживає в Україні; 4) має вищу освіту; 5) має досвід правозахисту не менше 10 років та 6) має високі моральні якості. До високих моральних якостей ми ще повернемося, а поки що про перший пункт – про вік.

Попередня редакція закону вимагала від пошукача мінімум 40 років, нині ж віковий ценз знижено, і це – на думку експертів – є добрим. Зрештою, навіть кандидатом у президентом України може стати 35-річний громадянин, то чому такий громадянин не міг балотуватися в омбудсмани? Цю алогічність помічено та усунуто, тож рухаємося далі.

А хто натомість НЕ може бути обраним Уповноваженим з прав людини? Той, хто має громадянство іншої країни; так чи інакше пов'язаний з країною-агресором; був засуджений, і судимість не погашена; а також той, хто упродовж року мав адміністративне стягнення. Крім того, категорично не толеруються громадяни, пов’язані з обвинуваченням у корупції.  

Отож, коли червоні лінії окреслені, а вимоги до кандидатів озвучені, можна перейти, власне, до їх висунення. Стаття 6 законопроєкту говорить про те, що висувати претендента на посаду омбудсмана може або голова Верховної Ради, або чверть депутатів від конституційного складу ВРУ. І така норма співпадає з чинною редакцією, хоча активісти наполягали на доповненні: вони хотіли, аби громадські об’єднання також були наділені правом висунення кандидата в Уповноважені.

Не внесли до фінальної версії документа й згадку про конкурсний відбір, до якого мали б залучити громадськість.

Про відбір скажу трохи детальніше. Розроблений за участю громадських організацій законопроєкт про омбудсмана, який презентували у квітні 2024 року, передбачав участь у відборі спеціального комітету. Він мав складатися з народних депутатів, представників громадських об’єднань та правозахисників, «які систематично здійснюють захист прав людини». Увесь цей колектив мав оцінювати кандидатів, а згодом знайомити парламентарів з підготовленими рекомендаціями перед голосуванням.

І тут я зроблю невеличкий відступ і зазначу офтоп, що так званий «спеціальний комітет» з відбору омбудсмана, котрий, вочевидь, мав оцінювати його «моральні якості» (про них див. вище), надто нагадує усілякі «ради доброчесності» тощо при наших судових або антикорупційних органах.

Толку з них – нуль, а от понтів (даруйте за непарламентський вислів) – більше ніж достатньо. Бо скільки б такі ради не перевіряли «доброчесність» пошукачів, скандалів із вже призначеними чиновниками, які пройшли усі горнила перевірок, не бракує.

Тому, можливо, добре, що законодавці вирішили не ускладнювати процес висунення та обрання омбудсмана і цього разу обійтися без активістів взагалі.

Додам кілька слів і про новації. У законопроєкті прописані додаткові гарантії діяльності Національного превентивного механізму (НПМ), який покликаний запобігати катуванням та жорстокому поводженню в місцях несвободи й передбачає незаплановані перевірки з метою виявлення порушень. Автори проєкту передбачили компенсацію витрат на залучення експертів для НПМ ззовні.

Автори документу розв’язали і проблему стабільного фінансування інституції омбудсмана: стаття 13 законопроєкту передбачає, що розмір видатків на роботу Уповноваженого не може бути меншим, аніж за рік до цього. У законі пропонують запровадити процедуру, яка дозволить інституції закривати потребу в більшому фінансуванні.

Річ у тім, що після повномасштабного вторгнення навантаження в офісі омбудсмана – зі зрозумілих причин – значно збільшилось, але бюджет інституції досі покриває переважно зарплату й комунальні послуги. Тоді як на дослідження та відрядження виділяють менш ніж 1% бюджету.

Громадський сектор нині зазначає, що законопроєкт №13181 дозволить покращити певні операційні процеси офісу омбудсмана, але докорінно нічого не змінить. Хоча незабаром на розгляд Ради мають подати ще низку пов’язаних законопроєктів, які серед іншого мають запровадити відповідальність за недопуск до місць несвободи Уповноваженого чи його представників. Прописати ці зміни в законопроєкті № 13181 автори не мали можливості, але так чи інакше вони будуть представлені.

Насамкінець

Активісти наголошують на тому, що процедура обрання омбудсмана має гарантувати його незалежність і відповідати Паризьким принципам, а саме: вакансію на посаду треба оголошувати публічно, встановити єдині чіткі критерії оцінювання особистих заслуг кандидатів та надати громадянському суспільству можливість впливати на обрання кандидатури Уповноваженого. 

Щодо Паризьких принципів – то це ті засади, на яких базується робота національних установ, що займаються захистом прав людини. Їх ухвалювали у столиці Франції у 1993 році, звідси – й назва.

Ці принципи можна й слід підтримувати, особливо враховуючи, що посада омбудсмана в Україні «розростається» і дробиться вже на посаду Уповноваженого з прав дітей, Уповноваженого з питань гендеру, «мовного» омбудсмана тощо.

Говорять і про потребу створити спеціальну посаду чиновника, який захищав би бізнес, і про «військового» уповноваженого теж. Власне, останній вже існує – іще у 2024-му було заявлено про створення при Міноборони нового структурного підрозділу — Центрального управління захисту прав військовослужбовців.

Тому дійсно важливо дотримуватися певних проголошених раніше засад функціонування інституту Уповноваженого – публічності, прозорості, чіткості у формуванні вимог до кандидата. Але будь-яка надбудова у вигляді «спеціальних комітетів» чи залучення «широких кіл громадськості» ризикує обнулити зусилля, покладені на забезпечення цих самих принципів.

Бо чим ширше кола, тим менше в них порядку. І не завжди натовп людей, залучених до процесу, – гарантія його простого і легкого перебігу. Активізм як нова професія в Україні є досить затребуваним, але недостатньо ефективним механізмом. І про це також варто пам’ятати, працюючи над тим чи іншим законопроєктом або вислуховуючи його обґрунтовану (а часто – ні) критику.