Іноземний контингент в Україні: з чим ми стикнемся?

Передусім парламенту доведеться відповісти на декілька викликів, які стоятимуть перед ним

Відколи стало зрозуміло, що Україну не беруть в НАТО, президент Зеленський постійно повертається до теми іноземного контингенту як гарантії нашої безпеки. Але остаточне рішення щодо цього знаходиться у руках парламенту. Бо, за Конституцією, саме Верховна Рада ратифікує міжнародні договори. Але ратифікації має передувати аналіз наявного законодавства, який дозволить привести у відповідність до нього положення щодо перебування на нашій території іноземних військ.

Про це я й пропоную поговорити детальніше.

Гіркий досвід Чорноморського флоту

Та перш ніж перейти до юридичної сторони питання, хочу навести ще один аргумент та користь того, чому все має бути ретельно продумано, зважено і лише тоді – реалізовано. Почнемо з азів.

У частинах першій та третій статті 2-ої Конституції України сказано, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною та недоторканною.

А у статті 17-тій йдеться про те, що захист суверенітету та територіальної цілісності України є найважливішою функцією держави. Загалом стаття 17-та містить кілька положень, а закінчується вона так: «На території України не допускається розташування іноземних військових баз».

(Відразу відкрию дужки і запитаю: а де, власне, розміщуватиметься іноземний контингент, як не на власній базі? Або що тоді має на увазі Конституція під терміном «база»? Чи не знадобляться тут роз’яснення КСУ? І чи не знадобляться зміни до Конституції, яких ми не можемо внести, доки триває воєнний стан? На всі ці питання у мене поки що немає відповідей. Віднесемо їх до розряду риторичних і рухатимемося далі).

Власне, коли «батьки» Конституції укладали її текст, вони мали на увазі тільки одну військову базу – російську. А саме – базу Чорноморського флоту, яка містилася в українському Криму. Шоста, заключна частина статті 17-тої Конституції і мала стати запобіжником проти того, аби ця база оселилася в Україні навічно.

Бо, як відомо, 28 травня 1997 року тодішні прем'єри України та Росії – відповідно Лазаренко і Черномирдін – підписали угоду про те, що ЧФ РФ залишатиметься в Криму іще 20 років. Але у 2017-му флот мусить звідти піти. Так, можливо, і сталось би, якби не так звані «харківські угоди», які пролонгували перебування ЧФ на території України ще на 25 років – до 2042-го.

А те, що було далі, надто добре усім відомо. Саме присутність ЧФ РФ в Криму відіграла фатальну роль у стрімкому захопленні півострова російськими військовими.

Те, що колись дійде саме до такого сценарію, у 1996 році, звісно, навіть не уявляли. Депутати вписали у Перехідні положення Конституції те, що вже існуючі військові бази можуть існувати на нашій території тимчасово – на умовах оренди і в порядку, визначеному міжнародними договорами України.

Цією шпариною і скористалися при укладанні «харківських угод», коли тимчасове намагалися зробити постійним.

Але чи може повторитися подібний досвід у майбутньому, коли державний суверенітет України знову опиниться під загрозою через той чи інший договір? Мій читач майже напевно відповість «ні, не може». Бо тоді йшлося про Росію, яка здатна на все, а нині йдеться про умовну Францію, Британію, Німеччину…

І все ж… Апетит, як відомо, приходить під час їжі. І ось свіжий приклад: не встиг Трамп заявити претензію на українські рідкісноземельні мінерали, як декому у Польщі закортіло отримати одеський порт. Мовляв, так вийде дешевше транспортувати зерно з ЄС до Африки.

Польща – наш союзник, хоча й непростий. Про решту країн Європи можна сказати те саме або майже те саме. Але українське законодавство має бути виписане так, аби ніхто – ані ворог, ані друг – не міг скористатися жодною його недосконалістю.

Закон 2000 року, який відстав від нинішніх реалій

А тепер, власне, перейдемо, до «матчастини». Що говорить українське законодавство про можливість розміщення у нас іноземного контингенту? Від 2000 року діє закон «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України». Документу, як бачимо, виповнилася чверть віку. Але чим керувалися народні депутати 25 років тому назад, коли ухвалювати його?

Мета закону визначена у його третій статті. Точніше, там не одна ціль, а – п’ять. По-перше, закон знадобився для регламентації проведення спільних військових навчань. По-друге – для транзитного переміщення іноземних військ територією України. По-третє, для надання відсічі агресії з боку третіх країн (звернімо увагу, така можливість визначена далеко не як першочергова!). По-четверте, для ліквідації наслідків природних та техногенних катастроф.

І, нарешті, по-п’яте, для «надання Україні, на її прохання, допомоги у вигляді проведення на її території міжнародної операції з підтримання миру і безпеки на підставі рішення ООН та/або ЄС».

Цей останній пункт з’явився у 2015 році, коли тривав «мінський процес» і коли також йшлося про перемир’я. Під час «Мінську» введення іноземного контингенту військ не розглядалося (йшлося лише про моніторинг з боку ОБСЄ), але теоретично таку можливість законодавець «тримав в умі» вже тоді.

Але чому тоді у моєму підзаголовку стверджується, що закон 2000 року із доповненням від 2015-го застарів?

Він, безперечно, має свої плюси, бо регламентує такі моменти як:

• порядок допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

• умови перебування в Україні підрозділів збройних сил інших держав;

• порядок здійснення контролю за їхньою діяльністю під час перебування на території України.

Він також декларує такі положення як:

• будь-які іноземні війська перебувають на території України ТИМЧАСОВО;

• їхня присутність відповідає державним ІНТЕРЕСАМ УКРАЇНИ;

• вони НЕ ЗАВДАЮТЬ ШКОДИ відносинам нашої держави з третіми країни та засадам колективної безпеки;

• іноземні військові НЕ ЗАЙМАЮТЬСЯ ПОЛІТИЧНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ;

• а також не вдаються до дій, які суперечать нормам МІЖНАРОДНОГО ПРАВА.

Всі ці моменти виписані чудово, з однією лише суттєвою поправкою – деякі положення позбавлені тієї конкретики, яка має відповідати нинішньому порядку денному. І от що я маю на увазі.

Окремі країни, увесь ЄС чи ООН?

5 квітня цього року президент Зеленський повідомив, що одними з перших до контингенту іноземних військ, який планується розгорнути в Україні у разі припинення війни, увійдуть військові з Франції.

Припустимо, що так і буде. В цьому випадку необхідно передбачити у законі можливість введення військ третіх країн з миротворчою метою. Оскільки зараз цей документ не дозволяє окремим країнам вводити свої війська на територію України для підтримання миру без рішення ООН чи ЄС (див. вище п’ятий пункт третьої статті, який чітко говорить саме про ООН або ЄС).

Чому нам так важливо передбачити механізм, за яким договір про миротворчу допомогу буде укладатися між Україною та країною-партнером напряму? Та тому, що сподіватися на ООН – наївно і безперспективно. Бо хоча на Організацію об’єднаних націй і покладені зобов’язання щодо підтримки миру у світі, постійні члени Ради Безпеки ООН не готові не лише до позбавлення Російської Федерації всіх її повноважень, а й до початку політичної дискусії на цю тему.

Це настільки очевидна річ, що розвивати цю думку далі просто немає сенсу. Але я все ж таки додам, що за резолюцію про направлення миротворчих місій до певної країни мають проголосувати щонайменше дев’ять з 15 членів Ради Безпеки ООН. При цьому така резолюція має отримати схвальні голоси від усіх п’ятьох постійних членів, зокрема й РФ. А такий сценарій видається найменш реалістичним.

А як щодо ЄС? Чи може Європейський союз організувати миротворчу місію в Україну? І так, і ні.

По-перше, члени Євросоюзу мають різні позиції щодо війни в Україні. Навіть серед тих, хто підтримує Україну, немає одностайності, якщо йдеться про шляхи встановлення миру. Тому – будемо відверті – країни ЄС навряд чи домовляться.

По-друге, серед європейських місій були як вдалі, так і провальні. До вдалих можна зарахувати місію в Анголі, де, між іншим, у 1996-1999 роках брав участь й український контингент з понад 200 людей. Але є досвід і цілковитого провалу – коли, наприклад, нідерландські миротворці не змогли захистити боснійців-мусульман від наступу сербів. Це, зокрема, призвело до різанини в Сребрениці, де у липні 1995-го було вбито понад вісім тисяч цивільних боснійців-мусульман.

До речі, тоді ж український контингент в Боснії зміг домовитися з сербами й, не вступаючи з ними в бій, евакуювати з підконтрольної території цивільних мусульман, захистивши їх від наступу сербів. Це сталося в анклаві Жепа, де лише 79 українських миротворців з 240-го окремого спецбатальйону врятували життя сотням людей.

Таким чином, на ООН не варто розраховувати тому, що там й досі править бал Росія, а на ЄС – тому, що там немає одностайності та необхідної нам волі до перемоги.

Можливо, буде користь від військових тієї чи іншої окремо взятої країни – час покаже. Про це я судити не берусь, бо не є фахівцем щодо збройних сил та потужностей європейських держав.

А як правник зауважу, що який би договір не уклала Україна з нашими партнерами, він обов’язково повинен містити інформацію про склад, структуру та інші характеристики іноземних військ; про місце і межі дислокації підрозділів та обмеження щодо пересування осіб їх військового і цивільного персоналу тощо.

І саме тому нам необхідні зміни до закону, ухваленого у 2000 році.

У ньому необхідно унормувати такі речі:

• використання військовим миротворчим контингентом нерухомого майна;

• використання ним же повітряного простору України;

• навігаційне та інформаційне забезпечення іноземних підрозділів;

• «дрібні» деталі на кшталт надання іноземному контингенту комунальних, побутових та інших послуг;

• проходження прикордонного та митного контролю військовими миротворчого контингенту.

А після того, як буде встановлено перемир’я чи досягнутий тривалий мир, необхідно:

• визначити поняття та статус буферної (демілітаризованої чи санітарної) зони та закріпити її територіальні межі;

• встановити правила взаємодії миротворчого контингенту з органами державної влади та цивільним населенням, яке проживає у цій зоні;

• визначити умови проживання чи перебування цивільного населення на території цієї зони, отримання цим населенням публічних, медичних та банківських послуг, ведення ним бізнесу, сплати податків, зборів тощо.

Стоп, скаже читач. Але останні пункти вже виходять за межі закону «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України». Так воно і є, тому на початку моєї статті й було сказано, що нам може знадобитися не один закон, а цілий комплекс заходів з оновлення чинного законодавства.

Та передусім нам першочергово варто розібратися із алгоритмом потрапляння до України іноземного контингенту та правил його подальшого перебування тут. Й тому, як вже було сказано, не варто скидати з рахунків парламент, який виконуватиме на цьому концерті партію головної скрипки.

Так, події на військовому та зовнішньополітичному треку розвиваються геть непередбачувано, і все може завершитися тим, що ніякий контингент не поїде до нас взагалі. Це поганий варіант, але він не виключений. Але закони «про всяк випадок» варто напрацьовувати вже. Вони мають бути готовити на той момент, коли знадобляться нам «тут» і «зараз».

Завчасно подбати про реалізацію певного плану дій ніколи не завадить. Особливо – якщо йдеться про державу, її безпеку та мир.