Закон про лобізм: чому пручаються «активісти»?

Громадський сектор побачив загрозу у потребі звітувати про замовників своєї діяльності

У той час, як президент Зеленський анонсував у недавньому відеозверненні нові кроки для вступу країни в Європейський Союз, серед яких було й прийняття законопроєкту про лобізм, активіст Шабунін запевняв, що такий закон є «помстою».

Шкода, що Шабуніна не чула пані Урсула фон дер Ляйєн, після зустрічі з якою глава держави і підняв питання лобізму.

«Я все чекав, якою ж буде «атвєтка» депутатів за приниження з деклараціями. Якщо минуле скликання – тупо мстилося (декларації для активістів), то нинішнє вирішило підрізати можливість вичавлювати з них реформи. Найближчим часом в Раді буде зареєстровано законопроєкт про лобізм, який, підозрюю, об'єднає підписантів з усіх фракцій. Вірніше, обʼєднає їх ненависть до громадського сектору», – заявив Шабунін.

Здавалось би, до чого тут «ненависть» депутатів до громадського сектору, якщо ухвалення закону про лобізм є передумовою вступу України до ЄС? Але у Шабуніна своя логіка: він вважає, що тепер жодна ГО не зможе добиватися відкриття декларацій чиновників, оскільки лобізм в секторі національної безпеки заборонений, а депутати «хором кричали, що це загрожує національній безпеці».

І дарма, що питання із деклараціями законодавчо вирішено, а відтак «жодній ГО» вже не варто працювати саме у цьому питанні. За істерикою Шабуніна – і це очевидно – стоять зовсім інші мотиви, і я маю намір розібрати, які саме, але спочатку – трохи історії питання.

Що таке лобізм і коли вперше намагалися схвалити відповідний закон

Унормувати поняття лобізму насправді намагалися ще задовго до того, як Україна заявила про бажання стати членом ЄС. У період 1999-2003 років було підготовлено чотири проєкти законів, три з яких були внесені до Верховної Ради: «Про лобіювання в Україні», «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України», «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» та «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади».

Проте жодна з ініціатив не була підтримана парламентом.

Пройшло два десятиліття, і у 2020-му Верховна Рада знову зареєструвала чотири законопроєкти на одну й ту саме тему: №3059 «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні», №3059-1 «Про лобізм», №3059-2 «Про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання», №3059-3 «Про лобістську діяльність». І знову жоден з цих документів не пройшов горнило ВР.

Енна спроба ухвали відповідний закон має місце просто зараз. Власне, можна сказати, що закон про лобізм вже заанонсований чинним законодавством.

Річ у тім, що 20 вересня набув чинності закон «Про правотворчу діяльність», і хоча основний масив норм закону вводиться в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, однак деякі положення дають старт процесам вже зараз. Так, з 20 вересня 2023 розпочинається відлік 6 місяців для внесення Кабміном законопроєкту щодо лобізму та лобістської діяльності. Відповідна імперативна норма передбачена прикінцевими положеннями нового закону.

Таким чином, уряд має до 20 березня 2024 року внести до Ради законопроєкт щодо лобізму та лобістської діяльності – подобається це Шабуніну і Ко, чи ні.

А ідея легалізувати лобізм, між іншим, зовсім не є поганою. Законодавче врегулювання лобізму забезпечить над ним державний та громадський контроль – і це те, що мало би сподобатися активістам. Бо допоки цього не зроблено, лобізм буде тісно переплітатися із корупцією.

«Легалізація лобізму», як сказано у пояснювальній записці до одного із законопроєктів, допоможе виявити інтереси, що стоять за тим чи іншим проєктом закону чи рішенням, визначити, хто його лобіює та хто стоїть за лобістами, відкрити справжніх авторів державних рішень, виявити ступінь залежності/незалежності представників влади; надасть громадянам більше інформації про їх діяльність».

Як на мене, мотивація тут викладена вичерпно.

Тим часом вище згаданий закон «Про правотворчу діяльність» визначає, що учасниками правотворчої діяльності є: 1) суб’єкт правотворчої діяльності; 2) суб’єкт правотворчої ініціативи; 3) суб’єкт забезпечення правотворчої діяльності; 4) заінтересовані особи.

Власне, ці «заінтересовані особи» і є лобістами. І, погодьмося, народ має повне право знати, ким та чим ці особи були зацікавлені та у чому полягає їхній інтерес. Тим паче, що Україна тут аж ніяк не винаходить велосипед – відповідне законодавство є у багатьох країнах.

А як за кордоном?

Лобізм вперше був унормований у США, де лобістська діяльність з 1946 регулюється федеральним законом. У низці країн світу діяльність лобістів легалізована, й вони відіграють значну роль у формуванні політики. Водночас не можна однозначно стверджувати, що лобіювання отримало правове регулювання в усіх країнах.

Залежно від рівня регулювання лобістської діяльності іноземні держави умовно можна поділити на чотири групи. Для першої групи держав характерне існування законодавчого регулювання лобізму (наприклад, США, Канада, Японія).

У другій групі країн існують закони, що регулюють лише певні аспекти лобістської діяльності (наприклад, Кодекс етики лобістів у Франції чи положення «Про реєстрацію союзів та їх представників у Бундестазі» в Німеччині). В Австрії, Франції, Голландії навіть створені структури із спеціальним статусом – «соціально-економічні ради», які, маючи юридичний статус, виконують роль своєрідного «лобістського парламенту». Вони можуть виступати і як консультативно-дорадчі органи, а можуть володіти й правом вирішального голосу в законотворчому процесі.

До третьої групи відносять країни, в яких немає відповідного правового регулювання, але тривають активні дискусії чи обговорюються проєкти законодавчих актів (наприклад, активно обговорюється ця проблема в Італії, Швеції, Польщі, Казахстані та ряді інших держав).

У четвертій групі країн, до якої можна віднести й Україну, регулювання лобістської діяльності не привертає належної уваги суспільства та політиків.

В країнах, де це питання унормоване, спільними рисами лобізму виступають такі моменти: реєстрація особи, яка бажає надавати лобістські послуги, за певною процедурою; наявність відкритого реєстру лобістів; звітування лобістів про свою діяльність перед владними структурами та громадськістю; встановлення окремих обмежень під час здійснення такої діяльності; обов’язок дотримуватися встановлених правил поведінки тощо.

Через те, що на законодавчому рівні лобізм в Україні не закріплений, складається враження, що йому немає місця в політичній площині, але це не так – лобізм у різних проявах активно використовується. Певною мірою така латентність всіх влаштовує, оскільки немає обов’язкових правил гри, а відтак можна діяти на власний розсуд, доволі часто обираючи корупційні способи досягнення бажаного результату.

Чому незадоволений «громадський сектор»

Відповідь на це питання певною мірою вже дана вище. Там, де відсутні чіткі параметри тієї чи іншої діяльності, можна встановити власні та наполягати на тому, що те, що не заборонене законом, є дозволеним.

Хоча офіційно громадські активісти висувають три контраргументи відносно того, чому закон про лобізм Україні не потрібний.

Перший контраргумент: після ухвалення закону стане неможливо захищати інтереси громадян шляхом проведення комунікацій з органами влади. Бо така адвокаційна діяльність та публічні консультації будуть прирівняні до лобістської діяльності. (Проте, як на мене, консультації – це консультації, а лобізм – це лобізм, і привертати увагу до існуючої проблеми не означає просувати той чи інший шлях її вирішення).

Другий контраргумент: розвиток громадянського суспільства застопориться саме через неможливість громадян брати участь у публічній політиці через ймовірне звинувачення їх у лобізмі (тут теж далеко не бездоганна логіка, адже ніхто не скасовував гласність та свободу слова, а також право громадян обирати і бути обраними, тобто йти у владу і змінювати країну, якщо є таке бажання).

Нарешті, третій контраргумент – це те, що законопроєкт не сприятиме розв’язанню головної проблеми – корупційної, адже через закон про лобізм влада тільки посилить тиск на громадський сектор і у такий спосіб просто заткне йому рота. Проте, підозрюю, що активісти побоюються зовсім іншого – необхідності звітувати про дохід і про персону замовника «активізму», що моментально переводить лобіста з розряду одинокого Дон Кіхота у розряд банального заробітчанина.

Між тим якщо ми вже відкриваємо чиновницькі декларації, гріх не відкрити і справжні мотиви тих, хто роками, якщо не десятиліттями паразитував на виконанні цілком конкретних замовлень від конкретних осіб, і байдуже, де перебували ці особи – в Україні чи за кордоном. Лобізм є лобізм, і його законодавчому оформленню можуть чинити супротив ті, хто заздалегідь вбачає у цьому роду діяльності щось негативне та безчесне. Але тоді постає питання, як такі люди можуть займатися лобізмом?

Мабуть, їх совість не помічала певних протиріч між тим, що вони роблять, і тим, як вони це сприймають, доки сама лобістська діяльність перебувала у непублічній площині. Закон же витягає її з темряви на світло, і це та головна причина, через яку він має бути ухвалений.