Не добре і не погано, отже – ніяк? Як експерти оцінили діяльність НАЗК

Оприлюднено аудит Національного агентства з питань запобігання корупції

Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції, яка складається з трьох міжнародних експертів, призначених Кабінетом міністрів України, підготувала свою оцінку роботи цієї структури у 2020-2021 роках.

Це – давно очікуваний звіт, який зараз широко обговорюють на профільних майданчиках. Я також торкнуся висновків, зроблених експертами, проте наголошу і на іншому. Представлення першого аудиту надто затягнулося у часі – і тут проблема не в тому, що комусь уривався терпець і кортіло побачити висновки експертів якнайшвидше. Експертиза, яку виконували настільки довго, породила питання до самої експертизи, не кажучи вже про роботу самого Агентства. І це перший момент.

Другий: чимало недоліків у роботі НАЗК списані на об’єктивні обставини. Візуально це навіть підкреслено за допомогою використання кількох кольорів. Тут (зеленим) – виконано, тут (червоним) – ні, а ось тут (синім) в усьому винні не залежні від агентства чинники. І таких моментів – багато. У підсумку виникає враження, що експерти навіть наодинці із собою не дійшли єдиної думки щодо того, чи була робота НАЗК ефективною. І вирішили просто елегантно оминути це складне питання, поховавши його під обтічними формулюваннями.

Третій нюанс: нам подають звіт по НАЗК як успіх, котрий стане прецедентом у оцінюванні роботи інших антикорупційних органів. Можливо, так воно і буде, але слід взяти до уваги, що подібні аудити щодо Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) не передбачені законом, попри те, що спроби його запровадження були. Але є питання, чи є конституційним запровадження для САП форми контролю та звітування, відмінної від того, як це визначено для всієї системи органів прокуратури.

У законі ж про Нацагентство з питань виявлення, розшуку та управління активами (АРМА) є положення щодо таких перевірок, але ніхто навіть не намагався сформувати комісію, котра розпочала би такий аудит. Стосовно ж Національного антикорупційного бюро, то після рішення Конституційного суду щодо неконституційності окремих положень закону «Про НАБУ», були ухвалені законодавчі положення, згідно із якими аудит структури буде проведено тільки через рік після призначення її нового керівника. Нагадаю, що Семен Кривонос став ним у березні 2023-го, відтак до весни наступного року НАБУ може не турбуватися про перевірки.

Такими є мої попередні зауваження. А тепер про все детальніше.

Як проводили перевірку

НАЗК було створене у 2016 році (насправді у 2015-му, але нова структура ніяк не могла запрацювати). Тоді Агенство очолювала Наталія Корчак. Вважається, що у 2019-му НАЗК «перезавантажили», саме тому робота структури оцінюється, починаючи з 2020-го, і для звіту задіяні два останні передвоєнні роки. Проте все ж таки не забуваймо, що до 2020-го НАЗК проіснувало цілих п’ять років – за гроші платників податків. Ці роки взагалі не беруться до уваги, їх «вирізали» з історії НАЗК як чорнетку. А дарма.

Що ж, вважаймо, що «оновлена» НАЗК стартувала у 2020-му. Тоді ж головою Агентства став Олександр Новіков. А оскільки очільник цієї інституції обирається строком лише на чотири роки без права керувати нею два терміни поспіль, на нас скоро чекають вибори голови НАЗК. І – новий аудит, який має бути завершений до 2024-го. Адже треба, зрештою, оцінити роботу НАЗК і під час війни. До речі, чинний голова Новіков навряд чи встигне втілити у життя рекомендації, озвучені експертами. Це стане завданням для його наступника.

А рекомендації ці сформувала група з трьох іноземних експертів, призначених урядом за поданням міжнародних донорів, які надавали технічну допомогу Україні у сфері боротьби з корупцією, і серед них –  Джозеф Ґанґлофф (США), Діана Курпнєце (Латвія) та Лаура Стефан (Румунія). Свою роботу «міжнародники» почали у січні 2022-го, але через повномасштабне вторгнення ніяк не могли її завершити. Тож звіт ми отримали лише через півтора року, хоч він і стосується подій минулих, аналізувати які можна, не відволікаючись на «велику» війну.

Тож яких висновків дійшли панове Ґанґлофф, Курпнєце та Стефан?

Що перевірка показала

Діяльність НАЗК за звітний період не була неефективною, оскільки не досягла порогу неефективності згідно з оцінкою всіх критеріїв, сказали експерти. Звучить як якась словесна еквілібристика, але сенс тут у тому, що надто низько НАЗК не впала. Але й високо не піднялась. Дослівно: комісія «утрималася від того, щоб зробити висновок про ефективність» антикорупційного агентства.

(Зазначу в дужках: а чи не є це вже доволі промовистим висновком?).

Згідно з оцінкою експертів, Національне агентство з питань запобігання корупції виконало 148 (72%) із 206 критеріїв, врахованих у підрахунку (усього їх існує 237). Деякі критерії не бралися до уваги, оскільки комісії не вдалося отримати достатньо інформації для відповідних висновків, або тому, що НАЗК не виконало їх через зовнішні чинники. Невиконаними визнано 58 критеріїв.

Однак за що НАЗК критикували найбільше?

За внутрішню роботу або – як сказано у звіті – за організаційну спроможність, а точніше – неспроможність. У цій сфері відсоток невиконання критеріїв – найбільший (48%). НАЗК критикували за те, що в Агентстві деякі виконувачі обов’язків сиділи у своїх «тимчасових» кріслах занадто довго. Не сподобалося оцінювачам і те, як проводився конкурсний відбір кадрів структури – йому, мовляв, бракувало відкритості. Нарешті, критики зазнав і автоматизований розподіл перевірок між представниками НАЗК, в якому експерти віднайшли «ризик потенційного втручання».

Все це, повторюся, – справи внутрішньої кухні. А ось пішли і зовнішні моменти:

«Найпомітнішою спробою обмеження повноважень НАЗК стало рішення Конституційного Суду України від жовтня 2020 року про скасування кількох важливих повноважень НАЗК, зокрема фінансового контролю за активами та інтересами державних службовців. Рішення КСУ серйозно підірвало правову базу у сфері боротьби з корупцією. Це призвело до закриття численних кримінальних та адміністративних проваджень щодо ймовірних корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень», – зазначили експерти.

Цю історію ми всі пам’ятаємо, а ось й інша:

«Комісія відзначила прогрес органу в контролі фінансування партій у 2020-2021 роках, але закликала Верховну Владу без зволікань відновити повний мандат НАЗК та всі зобов’язання політичних сил щодо подання фінансової звітності. Також експерти помітили нездатність агентства вчасно запустити електронну систему подання та оприлюднення звітів політичних партій та вжити своєчасних і належних заходів щодо притягнення до відповідальності порушників термінів подання таких звітів».

(До речі, в цьому питанні є зрушення – на початку серпня Верховна Рада ухвалила у першому читанні законопроєкт про відновлення обов’язкового фінансового звітування політичних партій. Так що одним зовнішнім чинником, який заважав НАЗК бути ефективним, стало менше).

Трішки насварили НАЗК і за те, як Агентство захищає права та інтереси викривачів. «Ефективність НАЗК в питанні захисту викривачів була нерівномірною. НАЗК не виконало вимоги щодо створення внутрішніх захищених каналів для забезпечення конфіденційності анонімних викривачів. НАЗК не надало доказів конкретних випадків, коли корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, виявлені за повідомленнями викривачів, призвели до відповідальності порушників», – наголосили представники комісії.

(Тут також є новини, які днями озвучив сам Новіков – в Україні на початку вересня планують запустити портал, який дозволить громадянам повідомляти про виявлені факти корупції. Він підкреслив, що платформа відповідатиме рекомендаціям ЄС, а отже, за викривачів можна буде бути спокійними).

Ну і нарешті, «комісія виявила серйозні недоліки у підході НАЗК до оприлюднення деяких проєктів підзаконних актів та проведення консультацій щодо них. Такі недоліки було відзначено в оцінюванні за окремими напрямами діяльності НАЗК. У кількох випадках НАЗК не виконало Закон «Про доступ до публічної інформації». Комунікація між НАЗК та Громадською радою інколи була не оптимальною. Протягом періоду оцінювання НАЗК не уклало меморандумів з компетентними іноземними органами. Річні звіти НАЗК не включали всіх передбачених законодавством елементів і були недостатньо вичерпними в деяких сферах».

Словом, все погано, але не так, щоб дуже. Є навіть трохи чогось доброго, але теж не так, щоб дуже. З цим і рухаємося далі.

До наступних звітів?

Якщо подібний підхід до оцінювання роботи антикорупційного органу можна вважати прийнятним, то у нас попереду – іще не один проведений аналогічним чином аудит. Колеги вже зараз пориваються провести перевірку САП, проте, як я вже сказала, це поки що не виглядає можливим. Як мінімум, потрібні зміни у законодавстві, де з 2015 року у частині САП майже нічого не змінювалося.

Прихильники масштабної перебудови САП і, передусім, голова цієї структури Олександр Клименко, кажуть, що вона має стати незалежною юридичною особою, діяльність якої має оцінювати незалежний аудит. Можливо, і так. Але необхідно також, аби незалежний аудит (який теж складатиметься з міжнародних експертів?) і сам був більш ефективним та мав вищий відсоток корисної дії. І чіткіше формулював свій остаточний вердикт.

З іншого боку, експерти з «міжнародного» гнізда тим і «добрі», що не несуть ні за що прямої відповідальності в Україні. Їхні висновки межують з рекомендаціями, відгуки – із констатацією очевидних речей. Вони є зручними і такими, що дають хліб щоденний безлічі ГО та «активістам», котрі також пишуть оцінки роботи антикорупційних органів та отримують гранти на подібній рід діяльності.

Всю цю сферу хотілось би обтесати до «голої» конкретики. І, знявши з неї стружку багатосторінкових звітів, все-таки зрозуміти: то у правильному напрямку рухається те ж саме НАЗК (за яким тягнеться шлейф скандалів, ще з 2016 року починаючи), чи у неправильному? І вже виходячи з цього, ліквідовувати, перевантажувати ці структури чи просто залишати такими, якими вони є...