Відкликання за народною ініціативою: українські практики

З ухваленням нового ЗУ «Про місцеві вибори» громадяни України отримали право й можливість відкликати депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за народною ініціативою.

Перші спроби відкликати обранців за народною ініціативою були здійснені на початку 2017 року, коли відповідні законодавчі положення вже можна було застосувати. Відтоді в Україні ініційовано чимало відкликань, які проходили за різними сценаріями та мали різні наслідки. Власне, саме ці практики показують, як насправді працює цей інститут та наскільки він є дієвим. Тож нижче будуть проаналізовані деякі показові приклади.     

Кам’янське (Дніпропетровська область)

На початку 2017 року в Кам’янському було ініційовано декілька паралельних процесів із відкликання депутатів міської ради, обраних від різних партій: Юрія Литвиненка (БПП «Солідарність»), Сергія Коваленка («Наш край»), Володимира Бабенка («Опозиційний блок»), Андрія Іванченка («Народний контроль»), Дмитра Пучкіна («Батьківщина») та Олега Нагорного («Самопоміч»). Збори виборців по кожному з них проходили дуже конфліктно, іноді навіть в напівзакритому режимі, що суперечить законодавству. В усіх випадках активними учасниками процесів відкликання були політичні партії, які висували депутатів, а також їх колеги по депутатському корпусу.  

Першим депутатом, щодо якого процедура відкликання була доведена до кінця, став Юрій Литвиненко. Були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрано понад 1800 підписів, які передані до ТВК. Після цього була проведена партійна перевірка, яка встановила, що депутат Литвиненко не працював і не з'являвся в окрузі, використовував мандат для вирішення особистих питань та не співпрацював із фракцією. Він також став фігурантом кримінальних проваджень через виявлені факти зловживання службовим становищем та нецільового використання коштів. Ініціативу відкликати депутата підтримав з'їзд Блоку Петра Порошенка[1]. Після цього, 19 березня 2017 року, ТВК ухвалила постанову щодо дострокового припинення повноважень Литвиненка.

Водночас сам депутат усі звинувачення відкидав і заявив, що збір підписів за його відкликання був організований керівництвом місцевої організації партії із порушеннями законодавства[2]. Він оскаржив своє відкликання в судовому порядку, й Заводський районний суд Кам’янського зупинив дію постанови ТВК до розгляду справи по суті[3]. Проте вже 31 березня на черговій сесії Кам’янської міської ради голова міської виборчої комісії Анатолій Московчук офіційно оголосив про дострокове припинення повноважень Юрія Литвиненка на підставі його відкликання за народною ініціативою та визнання обраним наступного за черговістю в партійному списку кандидата Антона Гусєва. Тим самим був створений перший в Україні прецедент відкликання обранця за новим законодавством.

Вже 3 квітня до ТВК був поданий пакет документів на відкликання ще одного депутата – Сергія Коваленка. На підтримку цієї ініціативи було зібрано більше 2000 підписів. Після їх перевірки комісія одностайно постановила звернутися до керівного органу партії «Наш край» щодо відкликання депутата[4]. Проте партія так і не прийняла рішення відкликати його, тому в підсумку депутат продовжив виконувати свої обов’язки. 

27 квітня відбулося засідання ТВК щодо прийняття пакету документів ініціативної групи з відкликання Володимира Бабенка. За цю ініціативу підписалися більше 2,5 тис. містян. На засіданні територіальної виборчої комісії 13 червня, після проходження всіх передбачених законному процедур, була озвучена офіційна інформація про відкликання депутата за народною ініціативою. Відповідне рішення було прийняте партією «Опоблок», від якої Бабенко обирався[5]. Замість нього депутатом міської ради стала Тетяна Дарадан.

У вересні 2017 року були відкликані ще два депутати – Дмитро Пучкін та Олег Нагорний. Збори виборців, на яких ініційовано відкликання пройшли ще навесні, після чого за обидві ініціативи було зібрано необхідну кількість підписів. Дмитро Пучкін спробував оскаржити дії ТВК в суді. Зокрема, він стверджував, що визначена законом процедура з його відкликання була порушена, а також, що частина підписів виборців була підроблена. Проте суд визнав докази позивача недостатніми, а його позов не задовольнив[6]. Відтак, 16 вересня пропозиція щодо відкликання Пучкіна була підтримана з’їздом ВО «Батьківщина» і вже за декілька днів його мандат здобув наступний за списком кандидат Олег Усачов.

Відкликання Олега Нагорного тривало довше і навіть на певному етапі було зупинене. Причиною стало те, що під час перевірки підписних листів було встановлено, що на виборах депутат набрав 180 голосів, а за відкликання на його окрузі підписи поставили лише 68 осіб. На думку члена ТВК Олени Костенич, менша кількість голосів за відкликання, ніж було набрано на виборах по округу, була порушенням вимог законодавства, тому процедуру відкликання необхідно зупинити. Думки членів комісії з цього приводу розділилися, однак більшість все-таки підтримала пропозицію про зупинку процесу[7]. Офіційний представник ініціативної групи звернувся до суду і домігся визнання цього рішення ТВК незаконним. Після чого процедура відкликання була поновлена і згодом доведена до кінця: Олег Нагорний втратив мандат, а депутатом міської ради замість нього стала Олена Неклеса.

Таким чином, Кам’янське стало першопроходьцем у практичному застосуванні процедури відкликання за народною ініціативою і водночас лідером України за кількістю відкликаних народних обранців. Загалом, у місті було ініційовано відкликання шести депутатів міської ради, і в чотирьох випадках воно було успішним. Значною мірою цього вдалося досягти тому, що місцева територіальна виборча комісія змогла знайти спосіб, як виконати недолугі вимоги законодавства щодо перевірки підписів виборців. В одному з інтерв’ю голова ТВК Анатолій Московчук описував його так: «Група у складі трьох членів комісії з різних політичних партій проходить за адресами і опитує виборців, які брали участь в процесі відкликання. Таким чином, вони перевіряють справжність зібраних підписів або ж навпаки – спростовують їх. Поруч знаходиться співробітник поліції, який не втручається в процес, але бере участь у перевірці. Якщо з'ясовується, що виборець не брав участі у відкликанні депутата, то комісія складає акт, а співробітник поліції – рапорт на ім'я свого керівника. Далі вже керівництво поліції приймає відповідне рішення»[8].

Такий алгоритм був розроблений Кам'янською ТВК самостійно. Він дає можливість достовірно з'ясувати, чи брала людина участь у процесі відкликання депутата, чи ні, та завдяки цьому виконати вимоги законодавства.

Мамаївці (Чернівецька область)

12 березня 2017 року Мамаївська територіальна виборча комісія прийняла рішення про відкликання депутата сільської ради Василя Угринчука. Попередньо мешканці села провели збори, на яких ініціювали відкликання, створили ініціативну групу та впродовж 10 днів зібрали підписи виборців відповідного округу.

Проте відкликаний депутат не погодився визнавати рішення ТВК і подав до суду[9]. У липні 2017 року Кіцманський районний суд скасував рішення тервиборчкому, посилаючись на неналежне повідомлення самого депутата та Мамаївської сільської ради про проведення процедури відкликання, а також незазначення в протоколі та у рішенні виборчої комісії підстави відкликання. ТВК погодилася з таким рішенням суду й апеляцію не подавала[10].

Олександрія (Кіровоградська область)

У тому-таки березні 2017 року розпочався процес відкликання депутатів Олександрійської міської ради від партії «УКРОП» Ігоря Руденка та Павла Шевченка. Всупереч волі партії ці депутати приєдналися до промерської більшості в раді. Також «УКРОП» висував їм претензію, що вони не взаємодіяли з партійною організацією та через працевлаштування на комунальному ринку опосередковано стали підлеглими керівництву міста[11].

Усі процедури щодо проведення зборів виборців, утворення ініціативної групи та збору підписів були дотримані, а необхідні документи у встановлені строки подані до територіальної виборчої комісії. Проте засідання ТВК щодо перевірки документів і підписних листів, яке мало відбутися 23 березня 2017 року, зірвали сторонні особи, серед яких були члени виконкому, депутати і навіть сам міський голова[12]. Через тиск частина членів комісії залишили залу, тож без кворуму засідання довелося припинити. У зв’язку з втручанням в роботу ТВК її голова звернувся зі скаргою до поліції та Центральної виборчої комісії.

Із другої спроби у квітні 2017 року засідання комісії таки вдалося провести. На ньому були прийняті дві постанови щодо направлення підписних листів до Національної поліції та органу Державного реєстру виборців для проведення перевірки. Депутати оскаржили ці постанови в судовому порядку, однак успіху не домоглися. Відтак, 17 листопада 2017 року Олександрійська міська ТВК прийняла постанову про передачу документів щодо відкликання депутатів міськради до керівного органу партії «УКРОП»[13]. Проте процес знову був заблокований через судові позови.

Олександрійський міськрайонний суд поставив крапку в розгляді цієї справи лише в червні 2018 року. Зокрема, суд постановив визнати неправомірними дії ТВК по закінченню перевірки підписних листів та по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів, а також скасував постанову ТВК від 17 листопада 2017 року про звернення до вищого керівного органу партії[14]. Голова ТВК заявив, що подаватиме апеляцію, тим часом депутати продовжують виконувати свої обов’язки.

Енергодар (Запорізька область)

У серпні 2017 року з’їзд партії БПП «Солідарність» прийняв рішення про відкликання за народною ініціативою депутата Енергодарської міської ради Валерія Пушкарьова. Перед цим були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрані підписи, прийнята постанова ТВК про звернення до політичної партії. Заразом офіційним представником ініціативної групи була обрана колега Пушкарьова по фракції у міській раді Леся Нікітіна, що свідчить про активне включення партії у процес від самого його початку.

З погляду ініціаторів відкликання, Валерій Пушкарьов не виконував обов’язки депутата у виборчому окрузі та не підтримував зв’язок із виборцями. Крім того, правоохоронними органами були виявлені зловживання у сфері будівництва, у зв’язку з чим проти депутата було відкрите кримінальне провадження. Він підозрювався у незаконному використанні своїх службових повноважень та отриманні хабаря в розмірі понад 150 000,00 грн[15].

Коментуючи рішення з’їзду, голова Запорізької територіальної організації «Солідарності» Ігор Артюшенко зазначив, що це стало можливим завдяки тісній співпраці ініціативної групи виборців і партійної організації, та пообіцяв і надалі підтримувати громадян, які ініціюватимуть відкликання з місцевих рад людей, котрі нехтують своїми зобов’язаннями перед громадами, дискредитують партію та місцеве самоврядування[16].

Проте в підсумку депутат Пушкарьов так і не втратив мандат, оскільки оскаржив своє відкликання у судовому порядку та зміг довести порушення законодавства з боку ТВК. Одна з підстав – перевірка підписів без залучення правоохоронців та органів Державного реєстру виборців[17]. Енергодарський міський суд скасував постанову тервиборчкому, якою обраним визнавався наступний за списком кандидат, а Дніпропетровський апеляційний суд згодом підтвердив це рішення.   

На межі 2017-2018 років в Енергодарі була спроба відкликати ще одного депутата – представницю «Опозиційного блоку» Оксану Папалуцу. Її звинувачували в тому, що вона не відвідувала половини сесій та засідань депутатської комісії, а також невчасно прозвітувала перед громадою про рік роботи. Механізм відкликання був запущений, проте коли документи надійшли до ТВК, то депутатка змогла доказами спростувати всі звинувачення[18]. Відтак, комісія прийняла рішення про припинення процедури відкликання через відсутність законних підстав. Щоправда, правомірність такого рішення може бути оскаржена, адже, як зазначалося вище, законодавство зобов’язує ТВК перевіряти лише дотримання процедур, а не підстави для відкликання.  

Кривий Ріг (Дніпропетровська область)

Справжня епопея розгорнулась у Кривому Розі, де в травні 2017 року було ініційовано відкликання одразу 11 депутатів: шести від «Батьківщини» та п’яти від Радикальної партії Олега Ляшка, тобто всіх депутатів, що були обрані від цих політичних сил. Ініціаторами відкликання депутатів була група активістів «Зраді не місце в міськраді». Активісти зазначали, що ці депутати ще на початку каденції були виключені зі своїх партій та фракцій через відхід від їх принципів та ідеалів і синхронне голосування з «Опозиційним блоком». З метою запуску процедури відкликання були проведені збори виборців, утворена ініціативна група, зібрано понад 40 тис. підписів виборців, які ініціатори передали до ТВК[19].

Проте подальший розвиток подій повністю нівелював ці зусилля. Спершу з приміщення тервиборчкому зникли підписні листи; згодом ТВК намагалася таки провести засідання, проте не змогла прийняти жодного рішення, що в підсумку призвело до заміни чотирьох її членів. При спробі провести засідання в оновленому складі 31 травня 2017 року надійшло повідомлення про мінування будівлі. Врешті, Криворізька ТВК таки провела засідання і проголосувала за постанови, якими узагальнила результати збору підписів та звернулася до керівних органів відповідних партій щодо відкликання депутатів.

Важливо, що у зв’язку зі зникненням частини підписних листів комісія звернулася до ЦВК за роз'ясненнями щодо можливості працювати з копіями підписних листів, які надали представники ініціативної групи, та направити їх на перевірку до органу Державного реєстру виборців та поліції. У відповіді Центральна виборча комісія поінформувала ТВК, що законодавство не містить положень щодо перевірки підписів за копіями підписних листів[20]. У цих умовах ТВК вирішила далі працювати з копіями та здійснила вибіркову перевірку підписів виборців без залучення органу Державного реєстру виборців та поліції.

Саме цей нюанс і став основним аргументом депутатів при оскарженні дій ТВК у суді. Вони почергово подали позови і домоглися скасування постанов тервиборчкому[21]. Спроби ТВК подати апеляцію не увінчалися успіхом: апеляційний суд підтримав суд першої інстанції, а касаційна скарга Вищим адміністративним судом України так і не розглядалася. 

Луцьк (Волинська область)

Після того, як в лютому 2017 року помер Луцький міський голова Микола Романюк, в місті відбувся перерозподіл влади, що став можливим завдяки переходу в табір опонентів на чолі з «УКРОПом» двох депутатів від БПП «Солідарність» і трьох від Радикальної партії Олега Ляшка. Відтак, постало питання про відкликання цих обранців за народною ініціативою. Формальною причиною для відкликання стала підтримка ними рішення міськради щодо усунення Юлії Вусенко з посади секретаря Луцької міськради і заміну її на Ігоря Поліщука, яке визнане судом таким, що прийняте з порушеннями чинного законодавства України[22].

10 липня 2017 року відбулися збори виборців, які підтримали внесення ініціативи щодо відкликання депутатів та утворили ініціативну групу. Після цього в місті були встановлені намети, через які проводився збір підписів. У визначені законом строки підписи були зібрані в кількості понад 3 тис. за кожного депутата та разом з іншими документами передані до ТВК. Проте їх перевірка суттєво затяглася, в тому числі через свідомі дії представників ТВК, чимало з яких навіть почали пропускати засідання. Реагуючи на це, один з ініціаторів відкликання – депутат міської ради Артем Запотоцький – звернувся до лучан із закликом прийти і власноруч засвідчити свій підпис. І сотні людей відгукнулися та пройшли процедуру засвідчення підпису[23].

Зрештою, на засіданні 21 серпня 2017 року ТВК просто прийняла рішення припинити ініціативу щодо відкликання депутатів на підставі того, що нібито не встановлено, що саме виборці міста Луцька залишили свої підписи за відкликання депутатів. На думку деяких членів комісії, підтвердити це може лише Державний реєстр виборців, хоча представники останнього якраз відмовились це робити, бо закон не зобов’язує[24]. Пропозицію припинити відкликання підтримали 10 із 18 членів тервиборчкому.

Ініціативна група оскаржила таке рішення у суді, однак Волинський окружний адміністративний суд та Львівський апеляційний суд визнали дії ТВК законними. Проте ініціатори подали касаційну скаргу до Верховного Суду України, який 25 квітня 2018 року визнав рішення Луцької міської виборчої комісії щодо зупинки процесу відкликання п'ятьох депутатів міської ради протиправною та скасував відповідну постанову[25].

31 травня ТВК мала розглянути рішення судів у справі про відкликання, зокрема рішення Верховного Суду. Однак із 18 членів комісії на засідання прийшли лише 12 та й ті відмовилися голосувати навіть за порядок денний. На наступному засіданні 2 червня не було кворуму, а 7 червня комісія повторно прийняла рішення припинити ініціативу з відкликання, проігнорувавши рішення ВСУ[26].

Чернівці (Чернівецька область)

У березні 2018 року в Чернівцях було ініційоване відкликання шістьох депутатів міської ради, обраних від партії «Самопоміч». Рушійною силою цього процесу була сама місцева організація партії, невдоволена діяльністю своїх висуванців. Ініціативі щодо відкликання передувало внутрішньопартійне розслідування, за підсумками якого керівництво «Самопомочі» рекомендувало всім шістьом членам фракції у Чернівецькій міській раді написати заяви про складання депутатських повноважень. Четверо депутатів такі заяви подали, щоправда рада за дострокове припинення їх повноважень так і не проголосувала. За декілька днів до зборів виборців щодо відкликання всі шість депутатів написали заяви про вихід із фракції «Самопоміч», після чого остання припинила своє існування[27]. Щоправда, всі вони залишилися депутатами, адже розпуск фракції не тягне за собою втрату мандатів.

24 березня 2018 року були проведені збори виборців, які підтримали пропозицію щодо відкликання, створена ініціативна група, після чого розпочався збір підписів. 16 квітня міський осередок «Самопомочі» заявив про те, що ініціативна група зібрала понад шість тисяч підписів, які згодом разом з іншими документами мали передати до виборчої комісії. Проте до ТВК документи так і не потрапили. Як заявив, керівник міської організації «Самопоміч» Олексій Попович, частину підписних листів в нього нібито викрали з автомобіля, після чого пропонували їх викупити. Оскільки документи у встановлений строк до ТВК так і не були подані, комісія офіційно припинила ініціативу з відкликання[28].

Нікополь (Дніпропетровська область)

У серпні 2017 року жителями Нікополя було ініційовано відкликання міського голови Андрія Фісака. Рішення про внесення такої пропозиції було підтримане зборами виборців, які проходили доволі конфліктно. Підставою для відкликання стали систематичні, на думку ініціаторів, порушення міським головою законодавства. З цього приводу, голова ради Громадської спілки «Нікопольці» Віталій Журавльов зазначав, що останньою краплею для громади стала реалізація корупційної схеми з продажу мережі теплопостачання міста. Попри судову заборону влада передала майно ліквідованого комунального підприємства «Нікопольтеплоенерго» на баланс іншої структури, яка належить одному з депутатів міськради. Реальна ціна цього майна складала понад 30 млн. грн, але на аукціоні, який, за словами активістів, був проведений із порушеннями, його було продано за 8,7 млн. грн[29].

Ініціативна група зібрала майже 20 тис. підписів на підтримку пропозиції щодо відкликання міського голови (чого було цілком достатньо) та подала пакет документів до територіальної виборчої комісії. Проте за підсумками перевірки підписних листів ТВК врахувала лише 9896 підписів і забракувала решту через відсутність деяких відомостей про виборців, записи за громадян, які не є виборцями, невірні відомості про члена ініціативної групи та деякі інші порушення. Відтак, комісія прийняла постанову про припинення ініціативи щодо відкликання з посади Нікопольського міського голови Андрія Фісака[30].

Коцюбинське (Київська область)

Декілька ініціатив щодо відкликання депутатів мали місце в селищі Коцюбинському, що на Київщині. Останніх декілька років політичний процес у громаді є вкрай конфліктним, що навіть виливалося у жорстоке побиття голови місцевої ТВК Людмили Демченко[31] та двічі у висловлення недовіри селищному голові Ользі Матюшиній[32]. Депутати також включені у протистояння, тож не дивно, що дехто з них потрапив під процедуру відкликання.

Одним із таких депутатів став позапартійний самовисуванець Віктор Анісімов, який на виборах себе позиціонував як член команди Ольги Матюшиної. Проте згодом між ним і селищним головою виникли протиріччя, і депутат почав активно й публічно критикувати керівництво Коцюбинського. Натомість, представники команди Матюшиної називали Анісімова «тушкою» та звинувачували у співпраці з опонентами із партії «Нові обличчя».

Щодо депутата було розпочато процедуру відкликання. Були проведені збори виборців, а ініціативна група зібрала 111 підписів на підтримку цієї пропозиції – формально за пропуски сесій, відсутність звітів перед виборцями і нереагування на їх запити. Враховуючи, що Коцюбинське є селищем, а депутат – самовисуванцем, територіальна виборча комісія мала право самостійно прийняти рішення про відкликання, що вона і зробила 1 березня 2018 року[33]. А вже 5 березня комісія призначила на окрузі депутата проміжні вибори.

Сам екс-депутат із таким рішенням не погодився і оскаржив його в судовому порядку, проте суд його позов відхилив[34]. Водночас Віктор Анісімов зареєструвався як кандидат на проміжних виборах у своєму ж колишньому окрузі та за підсумками голосування переміг[35]. Таким чином, вже за два місяці після відкликання він повернув собі депутатський мандат.

Також у Коцюбинському була спроба відкликати ще одного депутата-самовисуванця – Олександра Хвостенка. Були проведені збори виборців та зібрані підписи, проте з 11 членів ТВК, які були присутні на засіданні, коли розглядалося це питання, 6 проголосували проти відкликання Хвостенка. Свою позицію вони пояснили помилками і неточностями в підписних листах. Відтак, процедура відкликання була офіційно зупинена, хоч ініціатори вважали це рішення упередженим[36].

Синиця (Київська область)

Парадоксальна ситуація із відкликанням місцевих депутатів склалася в маленькому селі Синиця Богуславського району Київської області. У жителів громади виник серйозний конфлікт із депутатським корпусом та сільським головою навколо земельних та деяких інших питань. Жителі нарікали, що в селі немає фельдшера, одна школа – на чотири села, дороги депутати прокладають лише біля своїх домівок. Річний бюджет Синиці – 250 тисяч гривень, проте бажання людей об’єднатись із сусідньою Дибинецькою громадою для подолання фінансових труднощів депутати проігнорували. Натомість, бюджетні кошти, за словами людей, обранці використовували на свої потреби. Останньою краплею стало те, що сільрада відмовила в приватизації мешканці, яка отримала житло у спадщину[37].

Конфлікт вилився в те, що місцеві жителі ініціювали відкликання одразу 8 із 12 депутатів сільської ради, провели збори та зібрали необхідну кількість підписів. Власне, у такому невеликому селі механізм відкликання є доволі простим, тож в підсумку всі 8 депутатів втратили мандати. Паралельно сільський голова Олена Сіроштан також склала свої повноваження. Тому село майже повністю залишилося без влади.

На 21 травня 2017 року в селі були призначені повторні вибори до сільської ради замість відкликаних депутатів. Однак через відсутність фінансування вони не відбулися. Оскільки згідно законодавства такі вибори мають фінансуватися з місцевого бюджету, аби їх провести, місцеві депутати мають внести зміни до бюджету села. Однак вони цього зробити не можуть: оскільки більшість депутатів раніше були відкликані, провести сесію просто неможливо[38]. Ситуація зайшла в глухий кут, тож певне громаді доведеться чекати чергових місцевих виборів, аби врешті заново сформувати місцеву владу.