Відкликання за народною ініціативою: відкликання і виборча система

З ухваленням нового ЗУ «Про місцеві вибори» громадяни України отримали право й можливість відкликати депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за народною ініціативою.

Окрім інституту відкликання за народною ініціативою, прийнятий у 2015 році Закон «Про місцеві вибори»[1] також запровадив на виборах більшості місцевих рад (крім сільських і селищних) абсолютно нову для України виборчу систему. Згідно з нею, ради обираються за виборчими списками партій, що висуваються у багатомандатних округах, з одночасним закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами (ТВО) нижчого рівня.  Кожен виборець має лише один голос, який він подає одночасно за список партії в цілому та за кандидата, закріпленого за його ТВО. Мандати спершу розподіляються між партійними списками, які подолали 5%-ий бар’єр, пропорційно до кількості набраних ними голосів. Черговість кандидатів у виборчому списку (крім першого номера) визначається в порядку зменшення відсотку голосів виборців, поданих за відповідну партію у ТВО, за якими кандидати були закріплені.

Як бачимо, виборча система є вельми складною. Попри пропорційну природу, вона категорично не може вважатися системою з відкритими списками, якою її намагалися представити деякі прихильники. У жодній із демократичних країн Європи така система не застосовується. Єдиним прикладом її використання є вибори до Законодавчих Зборів міста Санкт-Петербург, звідки система і була запозичена українським законотворцем.

У контексті взаємозв’язку цієї виборчої системи з інститутом відкликання мають значення декілька моментів. По-перше, як свідчить практика, відкликання за народною ініціативою найкраще співвідноситься із мажоритарною виборчою системою (і саме з нею воно найчастіше поєднується). Адже тоді народні обранці чітко прив’язані до виборчих округів, і повністю втілюється принцип «виборці обрали – виборці відкликали».

Натомість в умовах української виборчої системи такий зв’язок не є чітким. Громадяни голосують одночасно і за партійний список, і за кандидата, який закріплений за їх ТВО. Заразом мотиви виборців можуть бути різними: одні голосують за кандидата, тому що підтримують політичну партію, яка його висунула; інші – за партію, тому що їм подобається саме кандидат. У підсумку, чи стане кандидат депутатом, залежить не лише від його результату, але й від підтримки всього партійного списку та інших кандидатів із нього. Тому відкликати одного чи кількох депутатів, а не весь список у цілому, щонайменше несправедливо.  

Більш прийнятним механізм відкликання є по відношенню до депутатів сільських і селищних рад, старост та сільських, селищних, міських голів, які обираються за мажоритарною виборчою системою. Проте питання справедливості тут знову-таки частково відкрите. У випадку депутатів сільських і селищних рад жодних проблем немає. Вони хоч і обираються за системою відносної більшості (тобто можуть перемагати, набравши менше голосів, ніж разом їхні конкуренти), проте для їх відкликання необхідно зібрати підписи в кількості, більшій за половину кількості виборців, що взяли участь у голосуванні.

Це рівною мірою стосується і мерів великих міст (із кількістю виборців понад 90 тис. осіб). Для того, аби їх відкликати, треба зібрати більше підписів, ніж вони набрали на виборах голосів. Такі міські голови обираються за системою абсолютної більшості (50% + 1 голос), тому й за відкликання теж мають висловитися більшість виборців округу, принаймні від тих, що ходять на вибори.

А от старости, мери маленьких міст та сільські й селищні голови обираються за системою відносної більшості та ще й часто здобувають при цьому всього декілька десятків/сотень голосів та мінімальну перевагу над іншими кандидатами. Тому, як правило, у своїх округах вони мають більше противників, ніж прихильників. Оскільки кількість підписів для їх відкликання повинна мінімально перевищувати кількість набраних ними на виборах голосів, на практиці можливі ситуації, коли обирають посадову особу одні жителі, а відкликають – інші.

Наприклад, якщо староста невеликого села здобув за підсумками голосування 300 голосів із 1000 виборців, які прийшли на дільниці (або 30%), то це означає, що 700 (або 70%) виборців були проти нього. Власне, це головний недолік мажоритарної системи відносної більшості. Для відкликання такого старости необхідно зібрати 301 підпис виборців, які цілком можна знайти серед тих 700 жителів, які за цього старосту не голосували. У результаті вибір одних громадян перекреслить вибір інших.

Друге відкрите питання – яку територію слід вважати округом депутата, що обирається за партійним списком? Оскільки висування кандидатів здійснюється за єдиним списком у багатомандатному виборчому окрузі, що співпадає з межами адміністративно-територіальної одиниці, то й округом, чиї інтереси депутати представляють, теж ніби має вважатися ця одиниця – область, район, місто чи район у місті. Проте водночас кандидати закріплюються за меншими за розміром територіальними виборчими округами, тож виникає колізія, яка може створити чимало проблем у процесі ініціювання відкликання. Адже від того, як трактувати межі округу депутата, залежить, де проводити збори виборців, хто може брати в них участь, де збирати підписи на підтримку ініціативи про відкликання тощо. Ба більше, існуючу законодавчу нечіткість можна використовувати для певних маніпуляцій.

На наш погляд, більш коректним є трактування саме багатомандатного округу (а не ТВО) як округу депутата. На це, зокрема, вказують такі обставини:

(1) Закон «Про статус депутатів місцевих рад» в цьому контексті оперує поняттям «виборчий округ», а не «територіальний виборчий округ».

(2) Виборча система в принципі не орієнтована на забезпечення представництва всіх територіальних округів: за підсумками голосування одні ТВО можуть отримати депутатів (окремі навіть по декілька), а інші – залишитися взагалі без представників. Тому ТВО не можуть і не повинні розглядатися як основа виборчої системи.

3) Перший номер у кожному партійному списку не прив’язаний до жодного ТВО і чітко асоціюється лише з багатомандатним виборчим округом.

Водночас, якщо саме так розуміти округ обраного за партійним списком депутата, то стикаємося з іншою проблемою. Адже тоді цілком можлива ситуація, що депутат, за якого голосували в одному ТВО, буде відкликаний виборцями інших ТВО в рамках одного і того самого виборчого округу. А це повністю суперечить принципам політичного представництва.

По-третє, оскільки основним суб’єктом висування кандидатів на місцевих виборах в Україні є політичні партії, в той час як інші механізми обмежені, то й партії відіграють ключову роль у відкликанні висунутих ними представників. По суті, саме партіям і належить вирішальне слово в тому, відкликати когось чи не відкликати. Ця особливість хоч і відповідає певною мірою «духу» виборчої системи, але викривлює ідею народної ініціативи як таку.

Таким чином, зміни, що були внесені до законів «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині відкликання за народною ініціативою, недостатньо узгоджені з текстом Закону «Про місцеві вибори», яким вони були внесені. Та й загалом інститут відкликання погано поєднується з існуючою виборчою системою.       

Варто також відзначити, що в березні 2018 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні проект Виборчого кодексу України[2], який, між іншим, врегульовує і питання місцевих виборів. Проект Кодексу пропонує обирати місцеві ради за двома виборчими системами, зокрема:

–     Верховну Раду АР Крим, обласні та міські ради великих міст – за пропорційною системою з відкритими списками;

–     сільські, селищні, міські (у малих містах), районні, районні у містах ради – на основі системи єдиного неперехідного голосу[3].

З обома системами інститут відкликання за народною ініціативою (особливо в нинішній його версії) взагалі не поєднуваний. Тому в разі ухвалення Кодексу в пропонованій редакції одночасно потрібно вносити зміни до законів «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні», якими виключати або ж суттєво змінювати відповідні норми. Проте наразі прикінцеві положення проекту Виборчого кодексу жодних таких змін не містять.