Відкликання за народною ініціативою: чи працює воно в Україні?

З ухваленням нового ЗУ «Про місцеві вибори» громадяни України отримали право й можливість відкликати депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за народною ініціативою.

Засади та механізм відкликання за народною ініціативою визначені у законах «Про місцеве самоврядування в Україні»[1] та «Про статус депутатів місцевих рад»[2], що якраз і були змінені ухваленим у липні 2015 року законом «Про місцеві вибори»[3]. Від самого початку чимало вітчизняних експертів висловлювали скепсис і критику щодо самої ідеї запровадження цього інституту. Фахівці наголошували, що відкликання суперечить принципам вільного мандата та світовим і європейським демократичним стандартам, через що, власне, чимало держав і відмовилися від його застосування. Крім того, експерти звертали увагу на чисельні вади української версії механізму відкликання, внаслідок яких він не лише не здатен був ефективно працювати, але й підривав засади ліберальної демократії[4].   

Одним із найбільш дискусійних питань є підстави для відкликання місцевих депутатів, виключний перелік яких міститься у ст. 37 Закону «Про статус депутатів місцевих рад»:

·         порушення положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

·         пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, а також невиконання ним без поважних причин обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

·         невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом передбачених законодавством зобов'язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними[5].

Із наведених підстав тільки друга виглядає достатньо чіткою та обґрунтованою. Адже часті пропуски засідань легко зафіксувати й довести, а їх наявність свідчить, що депутат самоусувається від виконання своїх функцій. Так само, як обов’язки депутата у виборчому окрузі визначені у законодавстві, тож їх виконання або невиконання можна перевірити.

А ось порушення Конституції і законів України є вельми неоднозначною підставою для відкликання, принаймні в тому вигляді, як відповідне положення сформульоване у законодавстві. Адже підставою для відкликання депутата в Україні може бути будь-яке вчинене ним правопорушення. Проте одна справа, коли йдеться про корупцію чи свідоме голосування за неправомірне рішення; інша – коли депутат вчинив незначне адміністративне правопорушення, не пов’язане з його депутатством (скажімо, порушив правила дорожнього руху і був за це оштрафований).

В останньому випадку позбавлення мандата, очевидно, буде непропорційним покаранням. Тож якщо й допускати можливість відкликання народних обранців за порушення Конституції та законів України, то, по-перше, лише за серйозні правопорушення, пов'язані з виконанням ними своїх повноважень, а по-друге, у законодавстві необхідно визначати виключний перелік порушень, які можуть бути підставою для відкликання.

Проте найбільше питань викликає така підстава для відкликання, як невідповідність діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми. По-перше, наявність цієї підстави в принципі ставить під сумнів вільну природу мандата депутата місцевої ради в Україні. Адже виходить, що депутат повинен неухильно виконувати положення своєї програми, яку підтримали виборці, тож його мандат вже не є вільним.

По-друге, застосувати на практиці цю підставу неможливо. Адже законодавство не вимагає від кандидатів у депутати місцевих рад мати програми, і на практиці більшість із них балотуються без цього документа. До того ж депутати обласних, районних, міських та районних у містах рад обираються за партійними списками, тому вони потенційно можуть висуватися з єдиною програмою партії та не мати власних.

По-третє, наявність цієї підстави створює поживний ґрунт для вибіркового тлумачення та зловживань, включаючи політично вмотивовані відкликання. Навіть тоді, коли кандидати балотуються із передвиборними програмами, останні можуть бути вельми абстрактними (наприклад, містити положення про «покращення життя громадян», «повну модернізацію комунального господарства», «подолання корупції» тощо). Якщо положення програми сформульовані так, тоді гіпотетично за їх порушення можна відкликати будь-кого з депутатів.

Щодо сільських, селищних, міських голів і старост чинне законодавство підстав для відкликання взагалі не містить. Водночас Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» говорить, що сільський, селищний, міський голова, староста відкликаються з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»[6]. Проте наведені вище підстави для відкликання депутатів не можна повною мірою застосовувати до цих виборних посадових осіб, оскільки вони мають інші функції та обов’язки. Тож тут існує серйозна законодавча прогалина. 

Процедура відкликання депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і старост є схожою та врегульована в розділі V Закону «Про статус депутатів місцевих рад»[7] з урахуванням деяких особливостей, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»[8]. Вона складається із семи основних етапів, які схематично зображені в додатку. Щоправда, враховуючи деякі процедурні відмінності, доводиться визнати, що в Україні фактично існують три різних порядки відкликання за народною ініціативою. 

Описаний у додатку механізм та правові норми, що його регулюють, містять цілу низку «вузьких місць», які в підсумку майже повністю нівелюють відкликання як інститут, роблять його малодієвим і несправедливим.    

По-перше, законодавство не забезпечує достатніх гарантій прозорості процесу відкликання, що уможливлює різноманітні зловживання. Наприклад, закон установлює, що збори виборців мають відбуватися публічно, і представникам ЗМІ гарантується на них вільний доступ. При цьому організатори мають щонайменше за два дні до зборів повідомити про їх проведення регіональні та/або місцеві медіа. Проте йдеться саме про повідомлення ЗМІ, а не публікацію в них оголошення. У який спосіб має бути здійснене повідомлення, закон не говорить.

Аби виконати цю вимогу закону, організаторам достатньо надіслати електронною поштою повідомлення про проведення зборів двом-трьом лояльним медіа. Однак більше про збори може ніхто й не дізнатися, тож жодна публічність і прозорість не гарантована.

Інший приклад – Закон не містить жодного положення, яке би гарантувало вільний доступ виборців округу до місця проведення зборів. Поряд із цим заборонено проводити збори в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, у місцях видачі заробітної плати, пенсій, допомоги, стипендій, соціальних виплат, надання благодійної допомоги. Це може підштовхувати ініціаторів проводити збори виборців, наприклад, на підприємствах приватної форми власності. Своєю чергою, на цих підприємствах може діяти пропускний режим, що дозволить легко «відфільтрувати» учасників.

Врешті, сама процедура збору підписів апріорі є непрозорою. Збирати їх можна деінде (в т. ч. на дому, на робочих місцях тощо), і факт наявності або відсутності протиправних впливів на підписантів встановити майже неможливо.       

По-друге, існуючий механізм не містить такого елемента, як обов’язкова перевірка законних підстав для відкликання. Коли ініціативна група подає документи до ТВК, остання має перевірити лише дотримання встановленої процедури відкликання, а не підстави для нього. Тобто, перевіряється процедура ініціювання та проведення зборів, оформлення протоколу, підписні листи тощо. А от чи були законні підстави для відкликання, ніхто перевіряти не зобов’язаний. І це очевидне упущення законодавця, адже відсутні дієві запобіжники від безпідставних відкликань.  

По-третє, законодавство не повною мірою врегульовує порядок відкликання старост. Відповідні положення були включені до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» пізніше, ніж з’явився інститут відкликання за народною ініціативою[9], і залишили деякі прогалини. Зокрема, встановлено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання старости за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 10 осіб для відкликання старости села та 15 осіб для відкликання старости селища. Проте, на відміну від інших народних обранців, кількість членів ініціативної групи з відкликання старости та строк збору підписів за таку пропозицію чітко не визначені.

З іншого боку, є відсилання до порядку відкликання, передбаченого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Проте чи можна застосовувати до старост вимоги до чисельності ініціативної групи та строків збору підписів, які передбачені для депутатів сільських і селищних рад, питання спірне. Адже пряме відсилання до них відсутнє, тож у цьому питанні очевидно бракує чіткості.

По-четверте, одним із найпроблемніших етапів у процедурі відкликання є перевірка підписів виборців. За законом, з цією метою територіальна виборча комісія повинна:

(1) залучити орган ведення Державного реєстру виборців для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах;

(2) залучити правоохоронний орган для проведення вибіркової перевірки підписів громадян, що містяться у підписних листах (не менше 10% від загальної кількості).

Однак у цьому аспекті законодавство, що регулює відкликання, не узгоджене з іншими законами України. Адже Державний реєстр виборців містить персональні дані, що підлягають захисту. Саме тому Закон «Про державний реєстр виборців»[10] визначає обмежені цілі використання персональних даних реєстру, серед яких відсутня така підстава, як перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Тому слід погодитися з експертами, що фактично будь-які дії органу ведення Держреєстру виборців щодо перевірки достовірності відомостей про громадян будуть незаконними та, ймовірно, матимуть ознаки кримінального правопорушення. Своєю чергою, це забезпечуватиме незаконність процедури відкликання, що не складно буде довести в суді[11].

Із правоохоронними органами ситуація схожа. Закон не визначає чітко, який саме правоохоронний орган має здійснювати вибіркову перевірку підписів громадян, що містяться у підписних листах, в той час як жодними іншими нормативно-правовими актами такі повноваження ні на кого не покладені. Відтак складається парадоксальна ситуація, коли є обов’язок залучити правоохоронні органи до здійснення перевірки, проте відсутні самі органи, які можуть і повинні це зробити.

По-четверте, механізм відкликання за народною ініціативою в Україні не передбачає процедури загального голосування виборців, як це відбувається в більшості країн, де він застосовується. Натомість, воля виборців реалізується виключно через підписи. Однак ця процедура є менш прозорою за голосування та повністю керована ініціаторами. Водночас обранець, що відкликається, майже не має можливостей для висловлення заперечень проти відкликання чи мобілізації прихильників на свою підтримку.

Тому якщо і погоджуватися з ідеєю відкликання як такою, то з природи мандата виборної посадової особи прямо випливає необхідність його припинення в тому ж порядку, в якому він був набутий. Тобто шляхом загального голосування виборців, якому має передувати агітація «за» і «проти» відкликання.

По-п’яте, з попередньою особливістю пов’язаний і той факт, що остаточне рішення про відкликання депутата чи виборної посадової особи в Україні приймають не виборці. Якщо обранець балотувався від політичної партії, то саме партія приймає рішення про відкликання або про відмову в задоволенні цієї ініціативи. Тобто останнє слово в цьому випадку завжди за партією, яка не має жодних юридично встановлених зобов’язань і цілком може проігнорувати вимогу виборців. Так само, закон не встановлює жодних строків, упродовж яких партія має прийняти своє рішення.

У разі відкликання старости або міського, селищного чи сільського голови, що брав участь у виборах у порядку самовисування, остаточне рішення про відкликання приймає місцева рада. Знову-таки, рада не має юридично встановленого обов’язку відкликати чи не відкликати обранця, так само як і чітко визначених строків для розгляду цього питання. Враховуючи, що кожна місцева рада так чи інакше є політичним органом, відповідне рішення, швидше за все, буде політично вмотивованим. 

Лише щодо депутатів селищних і сільських рад – самовисуванців рішення про відкликання приймає відповідна територіальна виборча комісія. Однак ТВК в Україні формуються із представників політичних партій, а їх незалежність не забезпечена ні на рівні закону, ні на рівні практики. Тому залучення ТВК до процесу відкликання неодмінно політизує сам цей процес.

Варто також враховувати, що в Україні існують певні проблеми з прийняттям рішень колегіальними органами. В окремих випадках місцеві ради та виборчі комісії не в змозі виконати судові рішення, які зобов’язують їх вчинити дії чи усунути бездіяльність, через те, що бракує необхідної кількості голосів. Тож, за потреби, банально заблокувати процес відкликання для них не складає жодної проблеми.

По-шосте, існування трьох різних процедур відкликання (на підставі рішення партії, на підставі рішення місцевої ради та на підставі рішення ТВК) суперечить принципу рівності виборних посадових осіб перед законом. Адже природа мандату сільського, селищного, міського голови або старости є, по суті, такою ж, як і природа мандата депутата; при чому голова чи староста не підпорядкований раді, і його мандат не походить від мандату ради та депутатів. Тому можливість їх відкликання за рішенням ради суперечить природі мандату голови/старости.

Таким чином, якщо і погоджуватися з існуванням механізму відкликання за народною ініціативою, то «крапку» в ньому мають ставити громадяни-виборці шляхом загального голосування, а не органи, які є політично залежними і/або упередженими. Проте такий підхід неодмінно вимагатиме значно більших ресурсів, адже доведеться постійно витрачати кошти на проведення свого роду «антивиборів». Як наслідок, імовірні вигоди для громадян від відкликання окремих депутатів і посадовців, зовсім не виправдовуватимуть тих витрат, які необхідно буде здійснити.