Олексій Колесников
Аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»
З ухваленням нового Закону «Про
місцеві вибори» (2015) громадяни України отримали право й можливість відкликати депутатів місцевих рад та виборних
посадових осіб місцевого самоврядування за народною
ініціативою. Це нововведення насамперед було покликане запобігати ганебній практиці «тушкування», коли депутати могли декілька
разів за скликання змінювати свою
партійну чи фракційну приналежність, в той час як ані виборці, ані партії,
які їх висунули, ніяк не могли на це
вплинути. Запровадження інституту відкликання також мало на меті покращити
зв’язок обраних представників із громадянами та посилити суспільний і партійний
контроль за їх діяльністю.
На практиці нові законодавчі положення запрацювали лише
через рік, і вже в 2017 році Україну
охопила хвиля ініціатив із відкликання народних обранців. Нині накопичено
чималий досвід, який дозволяє побачити основні проблеми у функціонуванні
інституту відкликання за народною ініціативою та оцінити, наскільки потрібним і
доцільним є його існування в нашій державі.
Природа
та зміст відкликання
Історично відкликання
виникло як атрибут так званого імперативного мандата. Згідно з ним, депутати та виборні посадові особи повинні
діяти в інтересах своїх виборців та виконувати їх накази, а відкликання є
тим механізмом, що гарантує виконання цього зобов’язання. Інакше кажучи, якщо обраний представник
не дослухається до вимог своїх виборців, то останні можуть припинити
його повноваження достроково.
Протилежним йому є вільний мандат, коли обранець не
скутий лише зобов’язаннями перед своїми виборцями і розглядається як виразник
інтересів всієї спільноти. Заразом він
вільний у прийнятті рішень та несе лише політичну (а не юридичну)
відповідальність. Тобто, якщо громадянам не подобається, що і як робить їх
представник, то вони просто не голосують за нього на наступних виборах.
Врешті, ще один різновид – партійний імперативний мандат, за яким обранець відповідальний
перш за все перед партією, яка його висунула. Тож саме партії й наділені виключним або ж пріоритетним правом
відкликати депутатів і виборних посадових осіб.
Нині відкликання,
як й імперативний мандат, майже не зустрічаються у розвинутих демократичних країнах, принаймні на європейському
континенті. Вважається, що будь-який народний
обранець повинен діяти в інтересах всіх громадян, а не лише своїх виборців. Так само, сучасна
європейська практика не передбачає позбавлення депутата мандата за зміну партійно-фракційної
приналежності. У багатьох державах Європи імперативний мандат навіть прямо
заборонений конституціями (наприклад, у Франції, Німеччині, Іспанії, Литві,
Італії).
Загалом же відкликання є швидше «американським» інститутом і головним чином
розповсюджене на місцевому рівні та на рівні
суб’єктів федерацій. Зокрема, воно передбачене у законодавстві 18 штатів США
та деяких провінцій Канади. При цьому часто там є можливість відкликати не лише депутатів, але й суддів,
різних посадовців і навіть губернаторів.
У Європі
відкликання існує у ФРН, де уряди земель мають право відкликати своїх представників із Бундесрату (проте в цьому випадку
зовсім не йдеться про народну ініціативу). Виборчий кодекс Республіки
Білорусь дозволяє громадянам відкликати депутатів Палати представників і
місцевих рад шляхом ініціювання питання на зборах виборців, збирання підписів
на підтримку такої ініціативи та подальше загальне голосування. У
Словаччині
через плебісцит/референдум можна відкликати президента. Щоправда в обох країнах процедура розпочинається з резолюції
парламенту, тож швидше нагадує імпічмент, що схвалюється народним голосуванням, а не відкликання за ініціативою
виборців. Із 2015 року можливість відкликання депутатів нижньої палати
парламенту запроваджена у Сполученому
Королівстві: відповідну процедуру ініціює сама палата, в той час як виборці
долучаються до підписання так званої «петиції про відкликання». На
місцевому рівні процедура відкликання через референдум передбачена в деяких
кантонах Швейцарії, однак цей інститут вважається застарілим і на практиці
майже не використовується.
Імперативний мандат у класичному розумінні зберігається в соціалістичних
країнах, наприклад, таких як Куба, В'єтнам, Китай, КНДР. Проте
ці держави далекі від того, щоби вважатися демократичними. Ключову роль у
контролі за виборними представниками в них відіграють правлячі партії, а
відкликання виборцями реально майже не практикується.
Відкликання депутатів та виборних посадовців (в т. ч. місцевих) передбачене також у низці
латиноамериканських (Болівія, Колумбія, Перу, Панама, Венесуела), африканських
(Ефіопія, Нігерія, Кенія) та азійських (М’янма,
Японія, Корея, Тайвань) країн.
Найчастіше воно реалізується через процедуру референдуму або ж
голосування громадян, хоча в окремих державах (Ефіопія, Уганда) за відкликання
лише збираються підписи виборців.
Отже, необхідно чітко розрізняти власне відкликання та імперативний мандат.
Перше є обов’язковим елементом
другого, проте не тотожне йому. Водночас відкликання є ще й наслідком імперативного мандата, особливо коли обранців
можна відкликати, за те, що вони не
виконують своїх обіцянок, не слідують перевиборним програмам чи лініям партій,
не виправдовують довіру виборців тощо. Можливість
відкликання з таких підстав свідчить, що
мандат представника не є вільним, навіть якщо законодавство декларує протилежне.
Для сучасних демократій відкликання є швидше винятком, ніж правилом. Воно
більше притаманне недемократичним країнам
або ж таким, що проходять політичні трансформації. При цьому механізм
відкликання зазвичай є складним і в більшості випадків передбачає, що така
ініціатива має бути підтримана громадянами-виборцями шляхом голосування.