Чому не слід боятися українського префекта?

Не дивлячись на відкладення конституційних змін в частині децентралізації влади на невизначений термін, ключові аспекти відповідної реформи не повинні сходити з порядку денного.

Базою реформи децентралізації на сьогодні, крім новацій у тексті самої Конституції, є три законопроекти: «Про засади адміністративно-територіального устрою», «Про місцеве самоврядування» та «Про префекта». І якщо перші два не містять особливих ноу-хау, то останній перетворився на вкрай дискусійний і неоднозначний документ. Принаймні так багато хто намагається його подати.

Запровадження цілковито нового для України елементу в системі державного управління викликало низку докорів на адресу планованої інституції – від претензій щодо назви до закидів на предмет концентрації надмірних повноважень. Чимало політично вмотивованих персон навіть заявили, що введення посади префекта означатиме не децентралізацію, а навпаки – централізацію влади. Проте, аби переконатися у зворотному, треба звернутися безпосередньо до тексту нововведень, а не до їх довільного тлумачення політиками.

Отже, найбільш поширеним міфом про українського префекта є наявність у нього таких повноважень, які дозволять узурпувати владу на місцях. Але якщо подивитися на сферу компетенції, скажімо, французького аналогу цієї посади, то виявиться, що наш префект взагалі обділений реальною владою. Так, на відміну від свого французького колеги, український чиновник не керуватиме державними органами виконавчої влади на місцях (поліцією, податковою, юстицією тощо), а також не розпоряджатиметься коштами місцевих бюджетів. Його призначення – координація діяльності державної влади в регіонах та контроль за діяльністю місцевої влади. Річ у тім, що в минулому році прокуратура в Україні була позбавлена функції загального нагляду, внаслідок чого держава фактично втратила професійний контроль над місцевим самоврядуванням. Цю прогалину слід було заповнити, що, втім, не означає наділення префекта прокурорськими функціями. Він виконуватиме свої повноваження у якісно інший спосіб, про що мова піде трохи згодом.

Іншим міфом є тотальна підконтрольність префекта главі держави, підтвердженням чого нібито виступає право президента призначати своїх «намісників». Крім того, дехто сумнівається у ефективності префекта через його подвійне підпорядкування (уряд подає – президент призначає; за такою ж схемою відбувається і звільнення). Слід сказати, що ця обставина дійсно має місце, але спричинена виключно дотриманням принципу поділу влади та механізму стримувань і противаг. Адже за парламентсько-президентської форми правління Кабмін формується Верховною Радою, що означає опосередкований вплив парламенту на призначення префектів через уряд. До того ж, повноваження префекта мають двояку природу: з одного боку, він слідкує за дотриманням Конституції, територіальної цілісності та державної безпеки в регіоні (сфера відповідальності президента), з іншої сторони – наділений рядом повноважень у сфері виконавчої влади (компетенція уряду). Саме тому і було вирішено зберегти нині діючу конструкцію призначення і відповідальності майбутнього префекта.

Що ж до підпорядкування президенту, то варто наголосити, що в українській версії, на відміну, наприклад, від польського воєводи, який складає повноваження зі зміною уряду, префект є аполітичною фігурою, чітко визначений строк діяльності якого не залежить від каденції виборних і призначуваних органів влади. З метою усунення можливості непотизму і корупційної складової у процесі призначення чиновників на вказану посаду, управлінців відбиратимуть на відкритому конкурсі. Якщо кандидат пройде необхідні випробування, президент має призначити його у кадровий резерв своїм указом. Для того, щоб представник центральної влади не «зрісся» з місцевою елітою, передбачається постійна ротація управлінців раз на три роки.

Наступне викривлення реальності полягає у ствердженні, ніби префект зможе легко блокувати роботу органів місцевого самоврядування шляхом призупинення дії виданих ними актів. Насправді ж така можливість перебільшена. Префект дійсно зобов’язаний перевіряти кожен місцевий акт на відповідність вимогам закону. Більше того, акт, який місцева влада не подала на перевірку префекту, вважається недійсним. Але чиновник повинен справитися з цим завданням у місячний термін і лише протягом місяця звернутися до суду на предмет законності конкретного акту, обґрунтовуючи необхідність тимчасового призупинення його дії. Дехто нарікає, що суд може як завгодно довго затягувати процес розгляду подібних справ. Однак це вже претензії до якості вітчизняного судочинства, а не до роботи префектів.

Нарешті, вказаній посаді закидають і той недолік, що громада не матиме змоги звільнити префекта з посади. Тоді як навіть чинних голів державних адміністрацій можна «позбутися» за рішенням місцевої ради. Все це так, але варто пам’ятати, що префектура вводиться, насамперед, для запобігання проявам місцевого сепаратизму. І якщо громаді надати право законно усувати префекта, то яка взагалі від нього користь в якості інструмента стримування сепаратистських тенденцій? Зрештою, місцева влада завжди зможе публічно звернутися до президента зі скаргою на тамтешнього урядника та з вимогою перевірити його діяльність і притягнути до відповідальності.

Як видно, без політично заангажованої оптики ризики від запровадження посади префекта значно поступаються його перевагам. Таке нововведення є адекватною реакцією на виклики часу та ситуацію в українському суспільстві. Безумовно, пропонований інститут далекий від досконалості, але значно прогресивніший за існуючу вертикаль влади і краще відповідає сучасним реаліям.