Яким буде український парламент після реформи?

Між Верховною Радою України та Європейським парламентом було підписано угоду про співробітництво в адміністративній сфері.

Зокрема, мова йде про взаємодію у галузі реформування законотворчого процесу та імплементації Угоди про асоціацію з ЄС. Слід відзначити, що підписаний документ не має історичних аналогів і є цілком оригінальним форматом співпраці між європейською та українською законодавчою інституцією. Угода стала наслідком більш як піврічної роботи «Місії з оцінки потреб» в рамках Меморандуму про взаєморозуміння між Європарламентом та Верховною Радою. Завдання місії, очолюваної колишнім президентом ЄП Петом Коксом, полягає в оцінці обсягів програми парламентської підтримки та підвищенні інституціональної ефективності українського парламенту. Тож, внаслідок проведеної моніторингової роботи, місія спільно з координаційною групою при Верховній Раді розробила дорожню карту реформ законодавчого органу, що передбачає ряд новацій майже в усіх сферах діяльності ВР.

52 пункти рекомендацій Європарламенту стосуються законодавчого процесу, структури парламенту, питань гласності, дисциплінарної відповідальності та недоторканності народних депутатів тощо. Спробуємо коротко проаналізувати найважливіші нововведення з точки зору їх правової та політичної доцільності. Що стосується розробки та ухвалення законів, то пропонується запровадити так звані «білі книги» - експертні рекомендації щодо здійснення політики в тій сфері, якої стосується законопроект. Ця практика вдало застосовується в ЄС, де важливу роль відіграють норми «м’якого» права. Останні мають рекомендаційний характер, але, попри допоміжну роль, є важливим інструментом формування професійного правового дискурсу в країні, а також чинником ухвалення законів, що виражають комплексне бачення державної політики у тій чи іншій сфері. Іншими словами, це обґрунтування політичної стратегічності законопроектів. У ЄС розробці «білих книг» може передувати ще й формування «зелених книг», покликаних започаткувати процес широких громадських обговорень і експертних консультацій. Таким чином, вказане нововведення покликане надати законотворчій діяльності більше демократичності, професійності та програмності.

Одна із суттєвих змін торкається питання ефективності голосування під час пленарних засідань Верховної Ради. Зокрема, в Європарламенті пропонують приймати «звичайні» закони (які не стосуються змін до Конституції та врахування міжнародного досвіду) простою більшістю голосів за наявності кворуму у 226 депутатів. Тобто, якщо на засіданні присутні 230 нардепів, то для ухвалення закону достатньо лише 116 голосів, а не 226, як передбачено зараз. На думку європейських парламентарів, це дозволить приймати необхідні закони в умовах поганої відвідуваності депутатами пленарних засідань. Однак подібна ініціатива прямо суперечить 91-й статті Конституції України, де сказано, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу (в окремих випадках – кваліфікованою більшістю, що передбачає 300 голосів). До того ж така пропозиція, з одного боку, може поставити під сумнів легітимність окремих законів (адже вони можуть бути ухвалені фактично лише четвертою частиною парламенту), а, з іншої сторони, засвідчить неадекватність кількісного складу Верховної Ради (якщо закон здатні прийняти 120 депутатів, то навіщо їх аж 450?). Одним словом, недоліки зазначеної рекомендації приводять до необхідності більш фундаментальних кроків у реформуванні українського парламенту (наприклад, зменшенні кількості народних депутатів до 300 осіб, як це було схвалено громадянами на референдумі ще у квітні 2000 року).

Реформаторські ініціативи не оминули і структуру Верховної Ради. Так, пропонується привести кількість профільних комітетів у відповідність до кількості міністерств, аби налагодити чіткий механізм взаємодії між законодавчою та виконавчою владою. Наприклад, сьогодні в нас є 17 міністерств в уряді і 27 комітетів у парламенті, що сприяє розмиванню функцій і відповідальності по єдиній функціональній лінії «розробка законів – реалізація законів». Водночас треба врахувати, що нині в уряді також плануються структурні перебудови. Тому реформи по скороченню кількості структурних підрозділів мають відбуватися узгоджено і паралельно між Радою і Кабміном.

Вже встигла набути певного резонансу і інша рекомендація європейських партнерів, що передбачає більш закритий формат роботи парламенту. Зокрема, пропонується не транслювати засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій. Мотивацію часткової відмови від публічної роботи Верховної Ради пояснив сам Пет Кокс, мовляв, коли популісти потрапляють на камери, будь-яке засідання перетворюється в Голлівуд, і досягти консенсусу з багатьох важливих питань інколи стає неможливо. Безумовно, для реалій вітчизняної політики таке рішення багато в чому було б виправданим, однак ціною вирішення проблеми не може бути гласність роботи загальнонаціонального представницького органу влади. Тому в цій справі вкрай важливо, щоб запобіжники для популізму не порушували принципів прозорості і відкритості у діяльності парламенту.

Ще одна ініціатива, закріплена в пакеті реформ, стосується давно назрілої в українському суспільстві проблеми недоторканності народних депутатів. За планом, депутатський імунітет в його нинішньому вигляді має бути скасований. Натомість буде запроваджений принцип парламентського індемнітету, згідно з яким парламентарії не несуть відповідальності за свої висловлювання, рішення та результати професійної депутатської діяльності. Індемнітет, на відміну від імунітету, який, по суті, перетворився на захист народних обранців від правосуддя, покликаний гарантувати виконання депутатом своїх повноважень, захистити його політичні переконання та сприяти незалежній і ефективній роботі. У свою чергу, скасування депутатської недоторканності буде найкращим стимулом для народних депутатів докладати максимум зусиль для покращення якості правосуддя і правоохоронної діяльності в Україні, адже без імунітету кожен з них може потрапити в лещата несправедливого суду, заангажованого прокурора чи корумпованого поліцейського.

Важливим напрямом реформ є введення дисциплінарної відповідальності для нардепів за порушення порядку під час засідань і етичних норм поведінки, які також планується розробити до завершення каденції парламенту 8-го скликання. Міра покарання залежатиме від ступеня серйозності проступку, зокрема, в пропозиціях йдеться про штрафи для депутатів. За бійку або іншу неадекватну поведінку парламентарія можуть вивести із зали засідань спеціально уповноважені особи не із числа народних депутатів, роль і повноваження яких будуть дещо подібними до призначення приставів у деяких західних парламентах. Слід сказати, що подібні кроки дисциплінарного характеру є досить необхідними для повернення Верховній Раді, значно дискредитованій організаційним хаосом і ексцесами в поведінці депутатів, авторитету в суспільстві і довіри громадян.

Нарешті, уваги заслуговує і новація щодо методу розподілу депутатських мандатів у парламенті за результатами виборів. Цій проблемі, як правило, не надається багато значення, але використання різних способів при визначенні кількості мандатів для кожної партії призводить до різних результатів при однаковій кількості набраних голосів. Здавалося б, що може бути простішим, ніж визначити, скільки парламентських місць «заробила» партія, отримавши стільки-то голосів виборців. Та на практиці не все так просто. Зараз в Україні використовується метод Хейра-Німейєра, алгоритм якого надає певні переваги невеликим партіям, внаслідок чого відбувається політична фрагментація парламенту. Натомість у Європарламенті застосовують так званий метод Д’Ондта, математична конструкція якого сприяє великим партіям. Наприклад, якщо партія набирає 10% голосів, то квота Хейра-Німейєра дозволяє отримати їй приблизно 10% депутатських місць. Водночас за квотою Д’Ондта партія з 10% підтримки може розраховувати лише на 6% мандатів. А так як партійна подрібненість парламенту призводить до коаліційного уряду і хронічної урядової нестабільності, то, очевидно, що пропозиція Європарламенту покликана забезпечити менш фрагментований законодавчий орган і більш стабільний уряд в Україні.

Звичайно, підвищення інституціональної спроможності українського парламенту не повинне обмежуватися лише «дорожньою картою» реформ. Європейський досвід парламентаризму є цінним орієнтиром для України, але далеко не вичерпним. Адже особливості національної правової системи та політичного процесу з необхідністю мають бути враховані в ході організаційно-правової і структурної модернізації Верховної Ради. Зокрема, нам слід попрацювати над «розвантаженням» парламенту від деяких законодавчих функцій, передавши окремі спеціалізовані законодавчі повноваження іншим суб’єктам (ЦВК, Мін’юсту, місцевим радам тощо), що дозволить Раді приділяти більше уваги пріоритетним для розвитку країни законопроектам. Необхідно також працювати над поліпшенням професійних якостей депутатського корпусу, над партійною системою, в чому не обійтися без прийняття нового виборчого законодавства тощо. Виклики сьогодення вимагають кардинальної зміни «правил гри», так як існуючі інституціональні рамки парламентаризму в Україні вже давно стали баластом для якісних перетворень вітчизняної політико-правової системи.