Корисність держапарату: тижневий аналітичний огляд №2 (50)

Щотижневий інформаційно-аналітичний огляд.

На фоні чергового витка девальвації, яка мала місце цього тижня як на міжбанківському, так і на готівковому ринках, цікавими виявилися повідомлення про залучені Міністерством фінансів України грошові кошти для покриття дефіциту державного бюджету за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики.

Для початку нагадаємо, що чинною редакцією Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» передбачено фінансування державного бюджету за рахунок запозичень на суму 217,9 млрд грн.

Із них внутрішні запозичення визначено в обсязі 98,4 млрд грн, зовнішні – на рівні 119,5 млрд грн (104,55 млрд – у загальний фонд, 15 млрд грн – у спеціальний фонд).

Так, відповідно до плану на січень 2016 року (всього на І квартал заплановано 21 аукціон із розміщення ОВДП як у валюті, так і в гривні; в січні таких розміщень буде п’ять), 12.01.16 за результатами проведення планового розміщення до державного бюджету залучено 84,46 млн грн.

19 січня 2016 року здійснено випуск ОВДП в іноземній валюті на суму $ 468 млн.

За рахунок конвертації Національним банком України залучених валютних коштів у гривню до бюджету залучено 11,97 млрд грн (курс конвертації 24,63 грн/$ 1).

Цікавим є також те, що станом на 01.01.16 офіційний курс гривні до долара становив 24 грн/$ 1, загалом як і прогнозний на рік. Тобто, не вживаючи заходів до подолання девальваційних процесів, на кожному доларі Уряд ситуативно при цьому розміщенні залучив додаткових 68 копійок, а на загальному обсязі – це додаткові 318 млн грн.

Тільки на перший погляд може здаватися надуманим, але варто пригадати, в якій країні ми живемо і що стратегії її розвитку чи думки про її майбутнє, про те, що ці борги доведеться повертати, явно не є пріоритетними в головах очільників країни.

Зважуйте самі: якщо 19.01.16 (у день розміщення ОВДП) міжбанк закрився доларом по 25,25 грн/$1, то вже 20.01.16 – 24,45 грн/$1.

У цьому випадку вбачається, що девальвація на моменті потрібна була в першу чергу Уряду, оскільки дозволила конвертувати залучену валютну позику за вищим курсом, а відповідно покрити більшу дефіцитну дірку.

На простому прикладі, наведеному вище, ми бачимо, як можна надходження бюджету збільшити на понад 300 млн грн, при цьому не роблячи нічого, просто граючись із курсом та власним народом.

Крім цього, 20 січня 2016 року до державного бюджету було залучено ще 100,41 млн грн, знову ж таки через розміщення ОВДП. Тобто, лише за 20 днів 2016 року, залучено до бюджету 1/8 від усього запланованого на рік обсягу ОВДП. Нагадаємо, що попереду тільки в першому кварталі ще 16 аукціонів.

В умовах, коли економіка протягом січня 2016 року, по завершенні новорічних та різдвяних канікул, ще не запрацювала, товари, роботи та послуги, які б слугували забезпеченням додаткової емісії грошових коштів, продукованих під державні цінні папери, коли податкові надходження ще не акумульовані на єдиному казначейському рахунку, Уряд залучає для фінансування власних потреб 12 млрд 154 млн грн.

Загалом вимальовується така тенденція: плануючи власні витрати на перший квартал року (як поточного, так і минулого), представники Уряду розуміють, що коштів не вистачатиме, в тому числі в силу сезонного фактору, свят, низької ділової активності тощо, на цей період вони планують основний обсяг річних запозичень, тим самим емітуючи гривню та штовхаючи курс вниз, потім повертають його в більш розумні межі та протягом року скорочують обсяг грошової маси. Тому вбачалось би за доцільне, щоб голова НБУ публічно принесла вибачення представникам ЗМІ, яких звинувачувала в девальвації гривні, хоча її совість з такими докорами зживеться.

Продовжуючи тему фінансування державного бюджету, ситуацію на валютному ринку, складно не зупинитися на питаннях інвестиційної привабливості України, особливо в світлі: Міжнародного економічного форуму, який відбувається в Швейцарії, інформаційних повідомлень Міністерства аграрної політики та продовольства, а також Фонду державного майна України.

Якщо говорити про інвестиційну привабливість без огляду на рейтинги комфортності ведення бізнесу, які формуються за ідеальною моделлю підприємства та визначаються нормативними й статистичними критеріями, без врахування соціальної, політичної, мілітарної ситуацій в країні, то Україна може бути цікавою світовим фінансистам у якості:

1. Сорока мільйонного ринку споживчого попиту, тобто ринку збуту власної продукції – не важливо, якою вона буде – імпортною чи виробленою на території нашої держави.

Однак цей споживчий ринок має особливість. Так, протягом останніх двох років його купівельна спроможність різко знизилася, а мінімальні соціальні стандарти, еквівалентні сумі в $ 45, не дозволяють інвесторам, у конкретному випадку рітейлу, розраховувати на значну виручку від реалізації.

Тобто, припустімо, інвестор, який бажає популяризувати та інвестувати кошти у власну торгову марку, монобрендову мережу її реалізації, повинен розуміти, що цінова ніша цієї марки для забезпечення конкурентоздатності має бути не те, що демократичною, а просто-таки максимально економічною.

При цьому в короткостроковій перспективі покращення матеріального становища споживача не передбачається, а постійні курсові коливання, властиві економіці країни протягом останнього періоду, повністю перекреслюючи прогнози регулятора та Уряду, не дають можливості планувати окупованість інвестицій й отримання прибутку.

Таким чином, інвестиції в розвиток внутрішньої торгівлі в межах України якщо і матимуть місце, то виключно в товарну групу з низькою собівартістю і, як наслідок, якістю, та характеризуватимуться високою ризиковістю, а тому вони не є пріоритетними та обґрунтованими станом на сьогодні.

2. У силу низького рівня життя та гарантованих державою соціальних стандартів, спаду виробництва Україна може бути цікавою інвесторам як ринок дешевої робочої сили, що, відповідно, знижує собівартість виробленої всередині країни продукції.

Поряд з цим налагодження виробничого процесу на території такої держави потребує значних коштів, пов’язаних із розміщенням, пуско-налагоджувальними роботами запуску підприємства чи лінії.

Такі потужності занадто ризиково розміщувати в країні:

– з військовим конфліктом, розв’язання якого відтерміновується в часі в силу як внутрішніх (відсутність злагодженої політичної волі учасників процесу), так і зовнішніх факторів;

– де механізм оподаткування змінюється щороку, де будь-які макроекономічні прогнози на початку року не справджуються на його завершення, де навіть за відсутності інших джерел фінансування не виконується і не забезпечується виконання програми реформування, розробленої спільно з Міжнародним валютним фондом;

– де боротьба з корупцією відбувається виключно на рівні створення інституційних структур шляхом прийняття відповідного нормативного документа та абсолютно не відображається на практичному, якісному, стані боротьбі з таким хворобливим явищем;

– де судова реформа, покликана створювати за умови порушення його прав гарантії захисту для інвестора та вкладених ним коштів, відтерміновується на невизначений період;

– де система правоохоронних органів історично є своєрідним бізнесом, покликаним знайти порушення чи вигадати його і в подальшому претендувати на власну частку від доходу.

Наявні обмеження валютного та банківського ринків, до всього,  створюють додаткові проблеми в поверненні інвестицій, і в силу всіх перерахованих факторів, а також істотного фактичного дефіциту платіжного балансу, не дають підстав розраховувати на їх скасування в короткостроковій перспективі – знову ж таки, попри запевнення в зворотному з боку регулятора.

3. Україна – ринок продукування сировини (тобто, територія її виробництва, вирощування), яку в подальшому експортують в країни за місцем знаходження наступних циклів виробництва товарів із вищою доданою вартістю.

Цей напрям справді цікавий, але чи є він раціональним з точки зору інвестора, особливо в умовах спаду цін на міжнародних ринках сировини?

За 2015 рік, у порівнянні з попереднім, ціни на руду знизилися на 40 %, на сталь – 45 %, на пшеницю – 20 %, не говорячи вже про енергоносії. Так,  ситуацію з нафтою можна спокійно проекціювати і на інші сировинні ринки, оскільки всі вони працюють за правилами балансу попиту та пропозиції, коли очікуваний спад попиту (з боку економік країн, які ще напередодні демонстрували динамічне зростання, а зараз ці темпи очікувано сповільнюються) за умови відсутності пропорційного скорочення пропозиції призводить до падіння вартості товару – продавці вимушені конкурувати за покупця, демпінгуючи насамперед у ціні.

Говорячи про вартість нафти, варто зазначити, що надлишкове виробництво, яке нарощувалося на хвилі високих цін, на сьогодні перевищує попит – як наслідок, зниження вартості (приклад: обсяг виробництва нафти у 2015 році в середньому становив 95,5 млн барр на день, а споживання – 93,9 млн барр; прогноз на 2016 рік: видобуток – 95,7 млн барр; споживання – 95,26 млн барр). Звісно, це тільки один із факторів, але на сьогодні він загалом ключовий, оскільки програми енергозбереження, запроваджені в країнах ЄС, і новітні технології в результаті мають наслідком скорочення споживання.

Ситуація на ринку нафтопродуктів вирівняється до прийнятної, але не раніше, ніж за рік-два, бо вже реалізовані інвестиційні проекти, тобто фактично розвідані поклади, на яких здійснюється видобуток, не можна законсервувати в один момент.

Аналогічні паралелі можна провести і з основними експортними позиціями українського господарства.

Нарощення обсягів виробництва не завжди матиме наслідком пропорційне зростання доходу в силу зниження цін (показники платіжного балансу за 2015 рік на противагу 2014 року – очевидне цьому підтвердження).

Крім того, варто розуміти, що інвестувати в сільське господарство за відсутності ринку землі в країні, а відповідно і мінімальних гарантій безпеки інвестицій, занадто ризиковано. Знову ж таки, обіцянки запустити цей ринок із 2016 року лунали протягом 2014–2015 років (у тому числі це було вимогою МВФ). За фактом, як бачимо, обіцянки залишилися невиконаними. Так само, як і не скасовано повністю спецрежим оподаткування аграріїв.

Для інвестора – це свідчення безвідповідальності політиків у країні інвестування, сигнал до того, що всі гарантії, які резюмуються на рівні переговорів, можуть бути переглянуті вже на етапі реалізації. Тому в умовах спаду цін на продукцію сільського господарства, відсутності позитивної динаміки на рівні нормативного регулювання в середині країни, навіть інвестиції в аграрну галузь України в 2016 році вбачаються дуже маловірогідними (маються на увазі саме приватні інвестиції).

Так, цього тижня міністр аграрної політики та продовольства Олексій Павленко заявив, що в 2015 році інвестиції в сільське господарство становили близько $ 1 млрд. Цього року планується збільшити їх до $ 2 млрд. Серед перспективних інвесторів – Міжнародна фінансова корпорація, Світовий банк, Європейський банк реконструкції і розвитку та Європейський інвестиційний банк.

«Вже сьогодні ми бачимо результати активної співпраці з Європейським інвестиційним банком – нам вдалося підписати угоду про залучення 10 млрд грн кредитних грошей для аграріїв. Наступний крок – залучення інвестицій у відновлення систем зрошення на Півдні України, що дозволить підвищити врожайність і збільшити виробництво у сфері агропромислового комплексу», – повідомив голова відомства.

Як бачимо, переговори щодо залучення інвестицій тривають не з приватним бізнесом, а з міжнародними фінансовими організаціями. І те, що називають інвестиціями, є в першу чергу позиками з різною правовою природою та наслідками.

Більше того, ці кредити тісно пов’язані з виконанням програми співпраці з Міжнародним валютним фондом як індикатором змін у країні – вони є тільки прогнозними, а не фактичними.

4. За сукупності всіх перелічених вище факторів єдиним привабливим з точки зору інвестора вектором інвестицій, на які загалом і розраховує українська влада, є напрям відчуження цілісних комплексів державних підприємств, що самі по собі вже є працюючим бізнесом зі сталою системою виробництва та реалізації продукції. У цьому випадку мова йде про приватизацію.

Якщо говорити про генеруючі підприємства та підприємства надавачів комунальних послуг, тут інтереси інвесторів захищені найбільше: в напрямі реформування цих галузей саме в інтересах власників протягом останнього року зроблено багато.

Як мінімум, гарантований ринок збуту (споживач просто позбавлений можливості відмовитися від електроенергії, теплової енергії, природного газу, водопостачання). Плюс вартість, за якою здійснюється збут вироблених цими підприємствами товарів чи наданих послуг, із 2017 року має бути і буде не меншою, ніж економічно обґрунтована – відповідні зміни вже знайшли своє відображення і на законодавчому рівні, і на рівні планування видатків бюджетів.

Додайте до цього державну підтримку: начебто населення, а по факту надавачам та виробникам комунальних послуг у вигляді субсидій забезпечується компенсація розриву реальних доходів споживача з вартістю наданої послуги чи реалізованого товару.

Не менш важливим фактором для інвестора в напрямі інвестування в приватизацію є те, що об’єкт реалізується за ціною, визначеною в національній грошовій одиниці, а міжнародні інвестори фінансовий ресурс акумулюють у вільноконвертованих та більш стійких валютах – наслідком сукупності цих факторів і є консистенція, «мікс» безпрограшної інвестиції.

Так, доходів державного бюджету на 2016 рік від приватизації державного майна визначено на рівні 17 млрд грн. Цікаво, що показник у 17 млрд грн «перекочував» у цьогорічний бюджет із минулорічного та не враховує принаймні те, що гривня девальвувала за результатами минулого року на 52 % (15,76 грн/$1 на 1 січня 2015-го та 24 грн/$1 станом на 1 січня 2016-го). Проте, чомусь, очікувані надходження від приватизації, до яких планують залучити виключно іноземних інвесторів, не підвищилися пропорційно або хоча б частково.

Цього тижня з’явилось повідомлення, що Фонд державного майна планує в травні виставити на продаж блокуючі пакети акцій ПАТ «Донбасенерго», «Сумиобленерго», «Одесаобленерго». У червні на продаж заплановані 25-відсотковий пакет акцій ПАТ «ДТЕК Західенерго», «ДТЕК Дніпроенерго», «ДТЕК Дніпрообленерго», «Київенерго», а також будуть виставлені 70-відсоткові пакети ПАТ «Миколаївобленерго» і «Хмельницькобленерго» , 65-відсотковий – АК «Харківобленерго» та майже 51-відсотковий ВАТ «Тернопільобленерго»; у 46-відсотковий пакет ПАТ «Черкасиобленерго» ФДМ спробує продати в липні.

Збереження аналогічного показника надходжень у державному бюджеті має декілька ймовірних наслідків, принаймні з цього можна зробити декілька висновків:

1. У Фонді державного майна немає впевненості, що всі лоти, які заплановані до реалізації в поточному році, будуть реалізовані.
2. Свідоме заниження показника надходжень від приватизації, дозволить у подальшому звітувати перед населенням про перевиконання бюджету, що начебто свідчитиме про якість роботи ФДМ, як це було у минулому році з показниками надходжень від оренди.

3. Основний висновок: якщо ці показники надходжень є виваженими та обґрунтованими, у доларовому еквіваленті, для потенційних інвесторів вартість об’єктів приватизації, попри запроваджені нові методики оцінок тощо, зменшено щонайменше на $ 300 млн (станом на 2015 рік – 17 млрд грн / 15,4грн = $ 1,08 млрд; 2016 рік – 17млрд грн / 24грн = $ 708 млн).

Таким чином, завдяки «виваженій політиці таргетування інфляції» у виконанні НБУ, а також не менш виваженій економічній політиці, яку реалізовує Уряд, державний бюджет на стадії планування вже недорахувався $ 300 млн, зате ці кошти заощадять інвестори та ті, хто дозволяє триматися на посадах сьогоднішнім представникам влади.

Перебуваючи в Швейцарії, міністр фінансів України поділилась цікавою цитатою: «Ми не згодні, що пішов Крим. В цьому році ми дійсно починаємо активізувати процес по поверненню Криму. Ми розраховуємо на створення чогось більшого, ніж женевський формат, для того, щоб почати діалог про те, щоб повернути Крим Україні», – заявила Яресько.

Цікаво, як пов’язується це повідомлення, з іншими подіями довкола АР Крим, які були однією з топ-новин початку тижня, а саме обмеження товарообігу з півостровом.

Так, відповідна Постанова Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. № 1035 набрала чинності 17 січня 2016 року. У тексті зазначеної Постанови, зокрема, зазначається: пп. 4 п. 12.4 статті 12 Закону України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України» Кабінет Міністрів України заборонив на період тимчасової окупації поставки товарів (робіт, послуг) під всіма митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію, за винятком:

– особистих речей громадян, визначених частиною першою статті 370 Митного кодексу України (таких, як товари особистої гігієни, індивідуальні косметичні засоби, одяг, білизна, взуття, що мають суто особистий характер, призначені виключно для власного користування і мають ознаки таких, що були у користуванні; прикраси,  письмове та канцелярське приладдя; один фотоапарат, одна кіно-, відеокамера,  телефони у кількості не більше двох штук, пейджери; звичайні та/або прогулянкові дитячі коляски у кількості, що відповідає кількості дітей, які перетинають кордон разом із громадянином, а у разі відсутності дітей – у кількості не більше однієї штуки) тобто з особистими речами), що переміщуються у ручній поклажі та/або супроводжуваному багажі;

– соціально значущих продуктів харчування (Борошно пшеничне вищого сорту, Хліб, Макаронні вироби, Крупи гречані, Рис, Яловичина I категорії, Свинина, Сало, Ковбаса варена I сорту, Молоко жирністю 2,5 відсотка,  Сметана жирністю 20 відсотків, Сир м’який, Масло, Яйця курячі, Цукор-пісок, Олія соняшникова, Картопля, Сіль), що переміщуються громадянами, сумарна фактурна вартість не більше 10 000 гривень та вагою до 50 кілограмів на особу.

Проте тільки для осіб, які в’їжджають на зазначену територію не частіше одного разу протягом доби.

Фактично, за наявності потреби, перетин кордону з продуктами харчування (з чіткою визначеністю рівня жирності молочної продукції (сміх та й годі) нагадуватиме роботу митних пунктів у Закарпатській області, де люди раз на день переносять товари без митного оформлення.

Чому вирішено зупинитися на цьому питанні?

По-перше, всі інформаційні ресурси лише констатували факт запровадження відповідного режиму, але не аналізували ні причин, ні наслідків, ні, що головне, достатності правових підстав для його запровадження.

Так, чи відбудеться втрата товарообігу, тобто чи матимуть місце будь-які економічні наслідки для півострова або континентальної України від запровадження заборони? Ймовірно, ні, оскільки Крим вже давно повноцінно забезпечений необхідними товарами, причому не українського походження.

Товаровиробники з решти території країни, які мали ринком збуту автономію, їх втратили. У поєднанні з втратою ринку РФ, це, «безумовно, стратегічний крок до розвитку підприємництва в Україні».

Яким є соціальний наслідок прийняття і запровадження документа в сьогоднішніх реаліях? Політика держави спрямована на те, щоб офіційно не визнавати приєднання АР Крим до РФ, вважати територією України, а отже, і населення, яке на ній проживає, українцями (принаймні так це звучить з екранів ТБ).

Так ось, перше питання: як українці на території півострова поставляться до  факту прийняття цього документа? Звісно, негативно. Такою політикою Уряд фактично поглиблює ментальну-соціальну прірву, яка формується між населенням колись однієї країни. І цю прірву не вдасться швидко залатати.

Друге питання: у зв’язку з чим та чи законно щодо власної території та щодо громадян власної країни запроваджуються такі обмеження? Розгляньмо підстави для введення зазначеної заборони. Відповідна Постанова Кабміну ухвалена на основі пп. 4 п. 12.4 статті 12 Закону України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України».

Вказаний пункт передбачає право Кабінету Міністрів на тимчасове обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) та/або під окремими (всіма) митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію.

Таке рішення:

а) приймається виключно з метою забезпечення безпеки держави, збереження громадського порядку та охорони здоров’я населення України;

б) набирає чинності не раніше, ніж через 30 календарних днів після його оприлюднення;

в) не може призводити до порушення норм Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції», іншого антимонопольного законодавства України в частині, що поширюється на покупців таких товарів (робіт, послуг) на іншій території України.

Виходячи з того, як сформульовано зазначену норму, вбачається, що необхідна сукупність факторів, а не альтернативність, і ця сукупність включає: забезпечення безпеки держави + збереження громадського порядку та + охорони здоров’я населення України.

Так ось, якщо якусь ефемерну безпеку держави можна затягнути за вуха, то жодного з інших двох факторів у природі не існувало до заборони переміщення товарів на територію та з території АР Крим – не існувало та не існує на цей час. А отже, прийняття зазначеного рішення носить виключно популістичний та політичний характер.

Крім того, з точки зору стратегії повернення АР Крим до складу України таке рішення є програшним, оскільки фактично налаштовує жителів півострова проти київської влади. Хоча, можливо, стратегія й зовсім інша.

І на сам кінець зупинімося на Конституційній реформі в частині децентралізації, які більше схожа на федералізацію.

У силу того, що предметом розгляду парламентарів на наступному тижні стане ключове питання не тільки внутрішньої, а й зовнішньої політики України, а саме: внесення змін до Конституції України в частині визначення особливого статусу організації публічної влади на території двох областей України, вважаємо за доцільне проаналізувати положення Закону України, прийнятого в рамках першої Мінської домовленості, тобто Закону, який формально відображає загальні тенденції цього потенційного особливого статусу двох український областей.

Чому аналізується Закон річної давності?

Публічні виступи глави держави протягом останніх місяців із питань припинення військового конфлікту в Україні зводяться до однієї тези: «Єдиний спосіб – мирний». І в цьому його позицію поділяють свідомі громадяни України. Мирний та переговорний процеси пов’язані, а їх наслідком повинні стати юридичні гарантії у вигляді прийняття нормативних документів.

Єдиний на сьогодні документ, ухвалення якого ініціював саме Президент України, який дає розуміння особливості статусу двох регіонів на території країни, є Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»  від 16.09.14  № 1680-VII.

Норми цього Закону дають розуміння того, що робота парламентарів у частині виключно змін до Конституції України, а саме до її перехідних положень, не є фіналом у питанні законодавчої роботи – навпаки, вона є надскладним стартом для детальної та довготривалої, а головне, вимушено якісної законодавчої роботи. А ось напрями цієї роботи для забезпечення особливого статусу двох регіонів України визначені саме в цьому Законі. Тому перейдімо до аналізу.

Тимчасово, на три роки з дня набрання цим Законом чинності, запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, до яких належать райони, міста, селища, села, що визначаються рішенням Верховної Ради України

Законодавство України в окремих районах Донецької та Луганської областей на період дії особливого порядку місцевого самоврядування діє з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Тут варто зупинитися детальніше. Фактично законодавець визначив цей Закон більш пріоритетним по застосування по відношенню до всіх інших  норм чинного законодавства. У той же час подальший аналіз надасть розуміння того, що цей закон не містить фактично жодної прямої норми, тобто чіткого правила поведінки в тих питаннях, які він покликаний регулювати: у питаннях соціального, економічного та культурного визначення й розвитку регіонів. Таким чином, за відсутності відповідних конкретних положень у цьому Законі, при його пріоритетності, він фактично відсилає до інших законодавчих актів, яких на сьогодні немає, а їх прийняття може та швидше за все відбуватиметься пакетом у спосіб, який дасть можливість не акцентувати увагу громадян, а відповідно, і не надавати суспільного розголосу питанням, пов’язаних із організацією життєдіяльності в цих двох областях.

Далі. Держава відповідно до Закону гарантує недопущення кримінального переслідування, притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності та покарання осіб-учасників подій на території Донецької, Луганської областей. Тут виникає проблема тлумачення поняття подій, які мали місце в цих областях.

Незважаючи на те, що з точки зору очевидності мова йде про осіб, які брали участь у військовому конфлікті, використана законодавцем юридична конструкція не деталізує спірний момент: які категорії злочинів чи адміністративних правопорушень підпадають під дію Закону? Якщо це стосується і злочинів загальнокримінальних, і в сфері економіки, то фактично ця норма оголошує амністію, – про що має бути прийнято відповідний закон. Крім того, важливим питанням буде приведення у виконання норм зазначеного закону по відношенню до вже засуджених осіб та таких, що відбувають покарання. Підставою для їх звільнення також повинен бути закон про амністію.

Більше того, ключовим питанням, безпосередньо пов’язаним із поняттям події, є строк, який охоплює час, протягом якого їх вчинено: мається на увазі календарний період, оскільки час та місце вчинення злочину є елементами об’єктивної сторони складу злочину та відповідно підлягають доведенню в ході кримінального процесу. Така «обтікаюча» форма дає можливість використовувати її і в тих випадках, коли злочини вчинялися на території двох областей, але не мають відношення до подій, які ми пов’язуємо з військовим конфліктом.

Цікавими з точки зору тлумачення є положення Ч. 1 Ст. 5 Закону: в окремих районах Донецької та Луганської областей місцеве самоврядування здійснюється відповідно до Конституції та законів України відповідними територіальними громадами безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на позачергових виборах, призначених Верховною Радою України цим Законом, не можуть бути достроково припинені.

В окремих районах Донецької та Луганської областей законами України запроваджується особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань.

Перші дві частини зазначеної статті визначають порядок здійснення місцевого самоврядування за чинним в Україні законодавством із наданням гарантій новообраним депутатам та органам щодо неможливості дострокового припинення повноважень. Цей закон визначає датою проведення виборів на зазначених територіях Донецької та Луганської областей 7 грудня 2014 року – як ми всі розуміємо, ці вибори не відбулися.

Відповідно, після внесення змін до Конституції України норми Закону, що аналізується, будуть переглянуті і до них вноситимуть зміни як мінімум у частині визначення дати призначення та проведення виборів.

До моменту, поки вибори не відбудуться, саме вибори, призначені цим Законом, будь-які гарантії для органів місцевого самоврядування, перераховані в його положеннях, не мають юридичної сили. Таким чином, зазначений Закон доведеться однозначно переглядати в частині дати призначення та проведення виборів на території зазначених областей.

Стосовно проведення виборів, Закон містить і додаткові особливі умови, виконання яких на сьогодні потребує значних зусиль.

Так, у прикінцевих положеннях зазначається, що вибори повинні бути проведені з обов’язковим дотриманням стандартів ОБСЄ щодо проведення демократичних виборів, із забезпеченням:

– участі в спостереженні за виборами міжнародних безсторонніх спостерігачів від Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, інших міжнародних організацій та іноземних держав;

– виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України;

– свободи передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації та відновлення з цією метою українського теле- та радіомовлення, обігу українських друкованих засобів масової інформації на всій території Донецької та Луганської областей;

– дотримання гарантій вільного  волевиявлення та таємного голосування, виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, які були змушені покинути місця проживання в окремих районах Донецької та Луганської областей.

В окремих районах Донецької та Луганської областей законами України запроваджується особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань.

Ще одним питанням, пов’язаним із питанням безпеки, є визначення в Ст. 9 Закону положень про створення загонів народної міліції, на яку покладатимуться завдання з охорони громадського порядку. Діяльність керівників таких органів здійснює сільський, селищний, міський голова, а формуються вони з громадян України, які постійно проживають на території цих адміністративно-територіальних одиниць.

Діяльність таких органів, так само як і їх повноваження, щоб вони могли вважатися легітимними, потребує прийняття окремого закону, який має узгоджуватися з нормами та положеннями Закону України «Про національну поліцію».

Крім того, особливо цікаво виглядає норма про участь органів місцевого самоврядування в призначенні керівників правоохоронних органів.

У чинній на сьогодні редакції Закону України «Про прокуратуру»  не міститься особливих положень, які б відрізняли загальний порядок призначення від того, яким він буде в двох зазначених областях.

Також зрощування, а швидше делегування, повноважень із призначення керівників органів, які наділені виключним правом застосовувати насильство від імені держави в межах зазначених областей, створює передумови до того, що фактично вони не будуть у повній мірі підконтрольні та підзвітні вертикальній структурі вибудованих органів та, ймовірно, обслуговуватимуть інтереси обраних органів місцевого самоврядування, а те, якими вони будуть (йдеться про склади рад) станом на сьогодні прогнозувати складно.

Питання соціального, економічного та культурного розвитків окремих районів пропонується вирішувати узгоджено на підставі угод, ініціатива щодо укладення яких повинна виходити від органів місцевого самоврядування і набирати чинності з дня схвалення Кабміном чи міністерством за результатами консультацій. Контроль з боку Кабміну чи міністерства в законі прописаний фактично формально, через заслуховування звітів.

Очевидно, в цьому випадку маються на увазі угоди, пов’язані з фінансуванням за рахунок коштів державного бюджету, пріоритетність напрямів якого визначатимуть органи місцевого самоврядування та погоджуватимуть із Кабміном.

На стадії реалізації зазначених норм можливі непоодинокі непорозуміння та конфлікти, яким буде надано розголосу в силу того, що бачення розвитку чи галузей фінансування в центральних органів виконавчої влади та в новообраних рад відрізнятиметься.

Статтею 7 Закону держава гарантує надання підтримки соціально-економічному розвитку районів Донецької та Луганської областей, яка полягає у запровадженні Законом відмінного від загального економічного режиму здійснення господарської та інвестиційної діяльності, спрямованого на відновлення об’єктів промисловості, транспортної та соціальної інфраструктури, житлового фонду, переорієнтацію промислового потенціалу, створення нових робочих місць, залучення інвестицій і кредитів для відновлення та розвитку об’єктів, розташованих в окремих районах Донецької та Луганської областей.

Для цього буде затверджена відповідна державна цільова програма, а щороку в Законі України «Про державний бюджет» передбачатимуться відповідні видатки.

Поряд з цим особливий відмінний економічний режим, режим здійснення господарської та підприємницької діяльності, в першу чергу передбачатиме інші правила оподаткування, регуляторної діяльності, ніж ті, що мають місце на всій Україні. Таким чином, вже сьогодні, розпочинаючи підготовку до запровадження нового Податкового кодексу України на 2017 рік, який, нагадаємо, передбачає мораторій на зміну протягом трьох років, ці норми повинні бути включені в нього. Більше того, виникає питання про переорієнтування та перереєстрацію бізнесу в більш прийнятну економічну зону в межах однієї країни: якщо ставки податків та розподіл будуть на території Донецької та Луганської областей якісно та кількісно вигіднішими, ніж на решті території країни, високою є ймовірність зміни юридичних адрес підприємств, що в поєднанні з нормою про особливий порядок призначення правоохоронних та контрольних органів на території цих областей може створити негативні наслідки для інших регіонів, які в умовах децентралізації, залежні від податкових надходжень із підприємств та податків із доходів працівників, які  розміщуються на їх території. Тому зазначена норма, хоча й покликана стимулювати відбудову двох регіонів країни, може негативно вплинути на соціально-економічне становище решти України.

Таким чином, закладені в чинний на сьогодні Закон положення, фактично, більше подібні на базис федералізації України, ніж на особливий статус.