История одной антикоррупционной стратегии. Часть 2

В результате анализа ситуации в Украине, многочисленных переговоров с международными организациями и дипломатическими учреждениями, консультаций с представителями различных госорганов.

Причинами того, что проект был презентован до избрания Президента послужило то, что во-первых, было понимание срочной необходимости проведения антикоррупционных реформ. И потому планировалось, что новому Президенту будет предложен готовый, уже прошедший обсуждение проект, который он откорректирует в соответствии со своим собственным планом действий. При этом предполагалось, что априори он шел на выборы имея четкое видение того, как и что он собирается реформировать в Украине. Иначе зачем?
Во-вторых, хотелось успеть провести общественное обсуждение Плана, разместив его на сайте Администрации, чтобы граждане смогли высказать свое мнение, сделав Стратегию по настоящему “народной”. Эта европейская традиция занимает достаточно много времени и потому не хотелось заставлять Президента ждать окончательного прохождения Планом всех этапов.
В-третьих, была надежда, что вне зависимости от того, кто будет Президентом, необходимые и срочные антикоррупционные реформы будут оценены им объективно, вне зависимости от того, что Рабочая группа была создана его предшественниками, к тому же фактически способствовавшими успеху революции и его приходу к власти.

План включал в себя следующее: 

1. Систематизация борьбы с коррупцией в Украине.
    Простая аналитика показывала, что на момент разработки Стратегии в Украине отсутствовала четко структурированная система органов по борьбе с коррупцией, поскольку все антикоррупционные организации и подразделения создавались не для эффективной работы, а по требованию то одних, то других иностранных наблюдателей и инвесторов и потому набор таких органов существовал и действовал хаотично и бессистемно.
    Кроме того реальная воля на подавление коррупции была сконцентрирована не в государственных органах, а среди граждан и бизнеса, которые являлись наиболее заинтересованными в борьбе с  коррупцией и активными слоями общества.
    Третьим элементом ситуации являлось законодательное закрепление коррупции в Украине. За долгие годы существования коррупционных режимов они сами создали под себя правовую систему, которая была направлена на извлечение взяток из бизнеса и граждан. Это касается всего: таможни, как в примере, приведеном ранее по неопределенности срока таможенного оформления, что дает возможность его затягивать, тем самым заставляя компании платить взятки; налогов – когда подзаконные акты позволяют насчитывать налоги бизнесу искусственно, не зависимо от финансовых результатов его деятельности, госзакупок и приватизации – поскольку нормативные акты позволяют проводить тендеры на условиях, специально прописанных для победы в них определенных участников; правоохранительных органов, которым даны слишком большие дискреционные полномочия, в том числе по аресту имущества и граждан, и так далее.

    Таким образом было очевидно, что в первую очередь бороться надо именно с коррупцией, закрепленной в законодательстве. Потому что когда закон справедливый, но просто нарушается чиновником – это не проблема реформ. Это проблема личности и отношения. В таком случае не подействуют никакие правила и органы, но в то же время и зафиксировать нарушение в этом случае гораздо легче. Если же коррупция официально позволена – то бороться с ней практически невозможно. Как, например понять: задерживает чиновник таможенное оформление потому что имеет право или потому, что вымагает взятку? В этом случае своевременно, в виде жалобы на неправомерные действия, сигнал получен не будет.
    Путем нехитрого сложения этих “два плюс два”, естественым было одно решение: дать возможность обществу и бизнесу инициировать срочные изменения в законодательстве.

Схематично это выглядело так:

В Украине есть два органа, которые фактически отвечают за нормотворчесто: Верховна Рада и Кабмин. 
Общественные антикоррупционные инициативы по изменению законодательства должны были бы подаваться в Комитет Верховной Рады по борьбе с коррупцией. Там обрабатываться, и в виде законопроектов передаваться на рассмотрение Рады для принятия.  Соответственно предполагалось, что писать законы наконец-то начнут те, кто для этого пришел в Раду и имеет в отличие от громадськости доступ к статистике, аналитике и процессиональной поддержке, либо  научные институты, что гарантирует процессуальную профессиональность и эффективность законов. А инициаторы, соответственно, получат  возможность следить за прохождением своих инициатив. Если же Комитет будет работать плохо, то простая стаистика (сколько инициатив зашло, сколько законов вышло) это покажет. 
При этом естестенно планировалось, что речь в законотворчестве пойдет не о создании новых органов и умножении бюрократии, а о реальной борьбе с коррупцией: уничтожении коррупционных практик и правил. Тем более, что инициаторы в большинстве случаев имели бы гораздо более высокий профессиональный уровень и большее представление о сфере, требующей урегулирования, чем депутаты. Тот  же бизнес прекрасно знает что нужно изменить, чтобы помешать беспределу налоговых органов. Так, например, с помощью аудиторов, была прекращена одна из коррупционных схем Антона Яценка по лицензированию оценочной деятельности в целях налогообложения.  И в принципе, успешность законотворчества состоит в том, чтобы закреплять и регулировать потребности общества, а не препятствовать им.
Дорогу всегда лучше строить на месте тропы, иначе и деньги будут потрачены, и трава останется помятой.


То же самое должно было бы заработать и в Кабмине. Там уже существовал Институт правительственного уполномоченного по антикоррупционной политике. Первоначальная его модель также предполагала, что у него есть по два – три человека в каждом Министерстве, которе по сути являлись его “агентами”. Уже созданный институт играл бы три функции: проводника общественных номативных инициатив по изменению и принятию нормативных актов Министерствами и Кабмином как в первом случае; оценки проектов нормативных актов на наличие в них коррупционных составляющих; и “контроля” деятельности Министерств и ведомств системы Кабмина.
То есть “антикоррупционный уполномоченный” стал бы таким “всевидящим оком” Премьера. Или, используя поэтичное литературное сравнение Тани Черновол, – скрипкой, которая играет, когда правитель собирается принять неправильное решение.

В этом случае также можно было использовать уже имеющиеся ресурсы и не играться в создание новых “превентивных” органов, как того требовал Реанимационный пакет реформ, которй уже взял деньги под законопроект об антикоррупционной Нацкомиссии (недавно таки принятом) у доноров. Не нужно было выделения новому органу зданий, транспортных средств и тп. Тем более, что все, кто имеет отношение к Кабимну и Министерствам знают, что проверять можно, когда ты находишься там же, где и проверяемые. Когда ты можешь зайти в один кабинет, другой, послушать мнение разных сотрудников и тд.  Но когда люди не знают что делать по сути, они начинают создавать органы, должности и так далее.

Тем самым разрешалось несколько моментов:
функциональная нагрузка профильного Комитета ВР, который большую часть своего времени занимается отпиской по  жалобам граждан;
восстановление и нагрузка Института правительственного уплномоченного по антикоррупционной политике;
официальное урегулирование “лоббирования”, которое в Украине существует и процветает, но является незаконным, а потому как правило связано со значительными взятками и “откатами”.
высвобождение средств доноров на более насущные нужды в процессе борьбы с коррупцией, чем написание законопроектов непрофессиональными “общественниками” под гранты.


Глобальными реформами и идеологией должен был заниматься Совет реформ при Президенте Украины, а фактической разработкой проектов и контролем за их внедрением - Антикоррупционный  комитет, который уже существовал. Централизоанное положение ПРезидента в системе органов власти, а также его прямая “выборность” гражданами дает хороший баланс.

Отдельно выделялась необходимость создания независимого антикоррупционного органа с функциями следствия.

Как мы его называли, Национальная антикоррупционная служба, или Агенство (как нравилось Яценюку). Этот орган должен был быть срочно создан частично на базе уже существующих поразделений СБУ и МВС (с прохождением отбора под микроскопом, естественно), их информационных баз и техники. Идеи о том, что можно набрать честных парней с улицы и доверить им проведение сложных следственных действий – это утопия. Тем более, что в правоохранительных органах “тон задаетя с головы”. Военная дисциплина. Скажут не брать взяток – не будут. Создание же с нуля – это залог того, что орган не заработает в течение нескольких лет.
При этом руководство службы должно было быть назначено РНБО – единственным органом, в который входят руководители всех основных силовых ведомств, профильных министерств, Верховной Рады и Верховного суда. И таким образом ВСЕХ полтических сил у власти. Поскольку существовать в политическом вакууме не сможет ни один орган в Украине. А политическя ответственность избранников народа должна иметь место в демократичеком обществе. Также это дало бы возможность не иметь “единоназначенного” Главу от одной политической силы, избранного единолично или через “правильно сформированную” Комиссию, починяющуюся кому-то конкретному.

Антикоррупционная служба должна была стать правоохранительным органом, чья деятельность направлена исключительно на борьбу с коррупцией среди высших чиновников и судей. Чтобы даже не было возмоности подделать статистику эффективности работы. Никакого расследования экономических преступлений среди бизнесменов, что является многолетней кормушкой для всех украинских правоохранительных органов.
При этом работа должна была вестись автономно от начала оперативного производства и до момента взыскания имущества подследстенных в суде, в том числе за границей. Без вмешательства прокуратуры и зависимости от Финмониторинга или Минюста, который по украинскому законодательству единственный может обращаться в иностранные суды от имени Украины. Потому что утечка информации и зависимость от других корумпированных органов – залог бесперспективности работы.

Все остальные антикоррупционные органы, орагнизации, отделы и управления в связи с ненужностью, предполагалось, могли бы быть сокращены. Для спасения бюджетных средств и нервов граждан Украины.

Это кажется, что для того, чтобы побороть коррупцию в Украине нужно много органов и людей. Наоборот, их нужно мало. Например, разговаривая с контролером железных дорог, чья команда отслеживала контрабанду по всей Украине, я была поражена, услышав, что для эффективной работы на всей территории Украины достаточно 11-ти (!) человек. Просто главное правильно построить работу на эффекте “неожиданности”. Когда никто не знает когда и куда приедет контролер. Все. Остальные просто побоятся везти.
Так и в борьбе с коррупцией.

2. Стратегия также включала в себя первоначальный план срочно необходимых реформ:
Судебной, например, в которой предполагалось усилить третейские суды, созданные бизнес-сообществами, тем, что их решения по порядку исполнения приравняются к решениям государственных судов. Эта практика – арбитражей – существует во всем мире. Участники того или иного рынка имеют свои суды, где арбитрами выступают юристы или другие специалисты их сектора экономики. И это логично, потому что в производстве важно знать процесс, какая продукция, в каком количестве и на что идет и так далее. Во всем мире такие арбитражи процветают и поддерживаются государством. Но на них не тратятся деньги из бюджета. И, став альтернативой государственным хозйственным судам, они значительно уменьшили бы коррупцию среди судей государственных судов. Кто пойдет к ним за рассотрением дел за взятки, если можно обратиться в арбитраж, назначив себе в качесвте арбитра специалиста, который работает на коммерческой основе, и при этом в обычной жизни имеет другую работу.  И от того, насколько честно и  професиионально он рассмотрит дело, будет зависеть пригласят ли его еще раз или нет.  Это сократило бы коррупцию в хозяйственых судах и сократило бы траты бюджета на них. Потому что в принципе они практичеки не нужны при наличии профессиональный арбитражей, созданных бизнесом. Госсуды можно оставлять только на особо сложные дела, связанные с государственной регистрацией и тп. И только.
А так у нас судьи настолько не имеют представление о том, как работает производство, что часто в виде обеспечительнх мер выносят ухвалы про запрет, например, сотруникам компании – владельца предприятия, находиться на его территории до момента вынесения окончательного решения. А если речь идет о заводе с 24 часовым рабочим циклом производства? И остановка производственных печей без обслуживающего персонала означает их поломку без возможности дальнейщего восстановления и потерю продукции? А если еще и завод – градообразующий и снабжает электричеством близлежащий поселок? А на улице – зима.
И это не теоретические рассуждения. Я лично не раз отменяла такие постановления судей. Потому что откуда судье, который ни разу не был на таком производстве, знать что там происходит? Естественно профессионал определенного сектора экономики никогда не вынесет подобного.

Стратегия предполагала также реформы правоохранительных органов. Ликвидацию ГАИ и формирование дорожных патрулей, которые следят одновременно за порядком на дорогах и на улицах по примеру европейских полицейских. Замену пресловутых полосатых палочек на камеры видеонаблюдения и фиксации превышения скорости.
Предполагалось, что будет лишена функции следствия Генпрокуратура. Поскольку это противоречит принципу правосудия, так как защита и обвинение должны находиться в равных условиях перед судом. А у нас на практике самые большие нарушения по срокам предварительного следствия (до 5-и лет и более вместо положенных от 2-х месяцев до года) – как раз у прокуратуры. Которая сама расследует и сама же за собой “следит” в отношении соблюдения законности. А это означает, что люди часто годами находятся в СИЗО без возможности защиты в суде.
Пересмотра требовал Уголовный кодекс, который по срокам заключения в Украине позволяет приравнять лицо, укравшее две палки колбасы к расхитителю миллиардов госсобственности, и является по-советски жестоким. Что никак не способствует перевоспитанию граждан. А скорее твердому постановлению их на преступный путь путем погружения “в среду” на длительный срок. И это позволяет правохранительным органам манипулировать статистикой и рапортовать о раскрытых делах и значительных сроках в отношении не коррупционеров – чиновников, а обычных многострадальных граждан Украины.
Отмены требовало большинство лицензий, которые традиционно выдаются за взятки, а также требоалось снятие ограничений обычной хозяйственной деятельности, например экспорта металлолома, введенных в интересах нескольких олигархов-монополистов, которые заставляют рынок работать на себя, обеспечивая себе снабжение дешевым сырьем, и тем самым получая сверхприбыли, “закапывая их на оффшорах” и не платя налоги в Украине. На что нам неоднократно нарекал Евросоюз. Потому что схема проста: дешевое производство в Украине, дающее им дешевую же продукцию, затем своя оффшорная прокладка, которая у нас купит за низкую цену, а в Европе уже продаст за высокую, оставив прибыль на счетах иностранных банков.
И так далее.

В результате по наработкам Стратегии был проведен первый Круглый стол с присутствием дипломатов и международных организаций, об этом отрапортовала пресса и работа продолжилась.

Вскоре произошли выборы Президента и в Администрации начал меняться руководящий состав.
Поскольку в своей иннаугурационной речи Президент особо отметил важность борьбы с коррупцией, наша Рабочая группа ожидала, что первыми шагами нового руководства Администрации будут как раз оценка наших наработок и уточнение Стратегии и Плана реформ.
И первый шаг был сделан действительно в сторону антикоррупционного управления… Его расформировали.
При этом во вновь созданном управлении “аникоррупционная” составляющая был “потеряна”. То есть в Администрации Президента, который объявил борьбу с коррупцией своим приоритетом, расформировали антикоррупционное управление, не создав новое, тем самым четко показав что именно интересует или наоборот, не интересует нового Президента.

После чего наступила тишина. Администрация рассыпалась по кабинетам и больничным, в надежде не попасться на глаза новому начальству и таким образом остаться на своих местах. По очереди людей начали вызывать в “кадры”, где предлагалось подписать заявление на увольнение “по-хорошему”. В общем руководство занялось любимым делом: раздача должностей “своим”.

И началось мое хождение по кабинетам.
В отличие от Администрации Пашинского, двери к Главе “закрылись” напрочь. Попасть “на прием” и пояснить чем занималась наша Рабочая группа и почему это важно оказалось невозможным. Все мои “докладные” возвращались на руководителя управления, который переправлял их на моих же подчиненных с пометкой “прошу дать комментарии”.

Шло время, антикоррупционными проектами не занялся никто. В связи с этим активный Реанимационный пакет реформ начал проталкивать свою, абсолютно “водяную” (то есть без сути) антикоррупционную стратегию, под которую они утилизировали грант Фонда “Відродження”, через Минюст и Кабмин в виде законопроекта. При этом в ней они отбирали у Президента его антикоррупционные функции, передавая их в Минюст (так им было ближе, все свои). Не то, чтобы отстаивая интересы Президента, но понимая, что коррупция – угроза национальной безопасности, как это закреплено в законодательстве, и что Гарантом ее является Президент, а также, что с коррупцией лучше бороться централизовано, а не через Министерство, находящееся в подчинении Кабмина – то есть внутри системы, с коррупцией которой как раз нужно бороться, я активизировала свои “крестовые походы” на кабинеты, на этот раз “замов”, пытаясь “достучаться” до их сознательности.
Более того, признаюсь, что использовав личные связи, передала докладную Президенту, который сказал что вопросы антикоррупции “не на часі”(!).

Решив, что может от своих Гарант воспримет лучше, продолжила попытки установить общение с замами. Мне “нашептали” (теперь в Администрации ушел веселый кураж прежнего руководства и все передвигались как тени и гововорили тихо, чтобы помешать тотальной прослушке), так вот, мне нашептали, что силовой блок Президент “отдал” Косюку.
Но его в кабинете не было, там шел ремонт, готовя помещение к приходу нового хозяина. Откуда работал новый силовой зам, было неясно.
Наконец, после многочисленных звонков, мне удалось добиться с ним встречи.

Продолжение следует.