О правовых основаниях проведения внеочередных местных выборов

Президент Украины ПюПорошенко неоднократно заявлял о том, что в Донецкой и Луганской областях пройдут досрочные местные выборы.

Еще до инаугурации П.Порошенко предлагал в рамках мирного урегулирования ситуации на востоке Украины провести внеочередные выборы в местные органы власти. Отдельно П.Порошенко выделил необходимость проведения досрочных выборов на Донбассе. В очередной раз об этом было сказано 26 июня  на выступлении в Парламентской ассамблее Совета Европы.

Попробуем с правовой точки зрения проанализировать возможность назначения сегодня таких выборов.

Выборы являются одной из форм народного волеизъявления. Периодичность проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, в частности в Верховную Раду Украины и Президента Украины, срок их полномочий являются весомыми факторами демократии, важным институтом гарантии реализации избирательных прав граждан (Решение Конституционного Суда Украины от 10 июня 2009 года N14 - рп/2009).

Согласно части 3 статьи 141 Конституции Украины очередные выборы сельского, поселкового, городского, районного, областного совета проводятся в последнее воскресенье октября пятого года полномочий соответствующего совета, избранного на очередных выборах.

Вопрос внеочередных выборов не регулируются Основным Законом Украины. Согласно положениям части 3 статьи 14 Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» внеочередные местные выборы назначаются Верховной Радой Украины в случае досрочного прекращения полномочий депутатов местного совета, а также в других случаях, предусмотренных Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине».

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (статья 78) в свою очередь устанавливает, что полномочия сельского, поселкового, городского, районного в городе, районного, областного совета могут быть досрочно прекращены в случаях:

1) если совет принял решение с нарушением Конституции Украины, Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и других законов, прав и свобод граждан, игнорируя при этом требования компетентных органов о приведении этих решений в соответствие с законом;

2) если сессии совета не проводятся без уважительных причин в сроки, установленные настоящим Законом, или совет не решает вопросы, отнесенные к ее ведению.

По этим и другим причинам полномочия местного совета могут быть прекращены досрочно по решению местного референдума. Однако такой вариант в сегодняшних условиях на практике не может быть реализован ввиду отсутствия закона, регулирующего вопросы организации и проведения местных референдумов.

Кроме того, частью 4 статьи 78 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» предусмотрено, что при наличии приведенных выше оснований для досрочного роспуска местного совета, а также решение суда о признании актов совета незаконными или выводов соответствующего комитета Верховной Рады Украины, Верховная Рада Украины может самостоятельно назначить внеочередные выборы соответствующего местного совета.

Таким образом, поскольку вариант с местными референдумами является на сегодня невозможным, то единственным вариантом для проведения внеочередных местных выборов в Донецкой и Луганской областях является лишь принятие Верховной Радой Украины решения о проведении внеочередных местных выборов.

Одновременно Верховная Рада Украины не может принять решение о назначении внеочередных местных выборов, используя формулировки типа «назначить внеочередные выборы депутатов сельских, поселковых, городских, районных в городе, районных и областных советов в Донецкой и Луганской областях», поскольку подобная общая конструкция неприемлема.

Верховная Рада Украины в силу требований закона должна иметь основания для назначения внеочередных выборов в конкретном местном совете, то есть решение парламента должно носить индивидуализированный характер по каждому соответствующему органу местного самоуправления и базироваться на фактах, которые свидетельствуют о наличии нарушений закона со стороны такой местного совета.

Очевидно, что на сегодня у парламента нет достаточных оснований для того, чтобы назначить внеочередные местные выборы в каждом из местных советов, которые функционируют на территории Донецкой и Луганской областей.

Конечно, одним из возможных вариантов для проведения внеочередных местных выборов могло бы быть внесение изменений в Конституцию Украины, которые бы позволили провести такие выборы.

Однако сегодня и такой вариант не используется, поскольку президентский проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины, который вчера был зарегистрирован в парламенте, не содержит никаких предложений по этому поводу.

Единственным аспектом этого законопроекта, который в принципе дает основания для дискуссии о возможности проведения местных выборов после его принятия, является положение о новой системе административно-территориального устройства, которая должна состоять из регионов, районов и общин.

Нижним звеном системы административно-территориального устройства считается община.

Конституционный Суд Украины в решении от 13 июля 2001 года № 11-рп/2001 (дело об административно-территориальном устройстве) пришел к выводу, что административно-территориальная единица - это компактная часть единой территории Украины, что является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Система местного самоуправления в своей основе определяется административно-территориальным устройством.

Таким образом, в случае внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины будет создана новая система административно-территориальных единиц, что в свою очередь потребует перестройки в системе органов местного самоуправления. В связи с тем, что исчезнут такие самостоятельные административно-территориальные единицы как села, поселки, районы в городах и города, а первичным звеном будет признаваться только община, объективно встанет вопрос о конституционности советов, которые будут действовать в таких селах, поселках, районах в городах и городах.

Более того, закрепление как низового органа местного самоуправления совета общины, а также отсутствие в переходных положениях законопроекта каких-либо оговорок относительно того, что после внесения изменений в Конституцию Украины действующие на сегодня местные советы продолжают осуществлять свои полномочия в статусе совета общины, автоматически ставит вопрос о необходимости проведения новых выборов.

Однако в этом случае можно говорить скорее всего о первых выборах в понимании Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» (ч. 1 ст. 14), а не о внеочередных местных выборах, как об этом заявляет Президент Украины.

Кроме того, в случае внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины проведения таких выборов должно происходить на всей территории Украины, а не только в Донецкой и Луганской областях.

С учетом изложенного, можно утверждать, что на сегодня у главы государства отсутствуют достаточные правовые основания для начала процесса внеочередных местных выборов. Также следует отметить, что вопрос выборов в проекте изменений в Конституцию требует дополнительной доработки в части оснований и сроков проведения выборов.