Сидя на карусели, далеко не уедешь. О формировании «нового» ВСЮ

Новый состав Высшего совета юстиции формируется при полном игнорировании европейских рекомендаций и решения ЕСПЧ.

С принятием Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» начался процесс формирования нового состава Высшего совета юстиции. Какие последствия будет иметь этот процесс покажет время, однако уже сегодня можно утверждать, что такой состав Высшего совета юстиции не будет соответствовать европейским стандартам и в дальнейшем может поставить под сомнение легитимность решений этого органа в Европейском суде по правам человека. 

Напомню, что 9 января 2013 Европейским судом по правам человека было принято решение по делу «Александр Волков против Украины», которым увольнение Волкова с должности судьи Верховного Суда Украины признано неправомерным. Одним из оснований принятия этого решения стало несоответствие состава Высшего совета юстиции международным стандартам. 

Европейский суд по правам человека в своем решении высказал две претензии к составу ВСЮ:

1. подавляющее большинство членов Высшего совета юстиции составляют лица, которые не являются судьями и избраны непосредственно органами исполнительной и законодательной власти (пункт 110);

2.    только четыре члена Высшего совета юстиции работают в ней на постоянной основе, другие члены работают и получают свою зарплату вне Высшего совета юстиции, что неизбежно означает их материальную, иерархическую и административную зависимость от их главных работодателей и ставит под угрозу как их независимость, так и беспристрастность (пункт 113).

Столько внимания этому решению суда я уделяю не случайно. Если ранее европейские учреждения просто высказывали свои рекомендации, которые в очередной раз просто «принимались к сведению», то здесь уже наступили реальные последствия для Украины вследствие несоблюдения ранее предоставленных рекомендаций.

А рекомендаций было предоставлено немало. Европа неоднократно настаивала на том, что ВСЮ должны формировать сами судьи и в состав должны входить именно судьи, для примера несколько ссылок на документы с европейскими рекомендациями: 

- Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № 94 (12) "Независимость, действенность и роль судей": орган, принимающий решения об отборе и продвижении судей, должен быть независимым от правительства и администрации. Для гарантий независимости этого правила должны быть такие положения, как, например, надзор за тем, чтобы его члены назначались судебной властью.

- Рекомендация CM / Rec (2010) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно судей: независимость, эффективность и обязанности (пункт 46): орган власти, который принимает решение по отбору и повышения судей по службе, должен быть независимым от исполнительной и законодательной власти. Для обеспечения независимости такого органа как минимум половину его членов должны составлять судьи, избранные самими судьями.

- Европейская хартия о законе "О статусе судей" (пункт 1.3): по каждому решению по отбору и назначения судьи на должность, повышению по службе или прекращению его полномочий законом должно быть предусмотрено вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в составе которого не менее половины членов - судьи, избранные их коллегами, и в котором было бы гарантировано широкое представительство судейского корпуса.

- Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) Заключение Венецианской Комиссии CDL (2010) 098 от 7 октября 2010 по Закону Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование" (пункт 49): состав Высшего совета юстиции, который определен Конституцией Украины, остается проблемным. Даже после внесения изменений, которыми отдельных субъектов формирования Высшего совета юстиции обязано назначать по своей квоте судей, состав Высшего совета юстиции не отвечает европейским стандартам, поскольку из 20 членов Высшего совета юстиции лишь 3 являются судьями, которые избраны самими судьями.

После принятия Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» ситуация с составом Высшего совета юстиции не изменилась, поскольку и сейчас только 3 из 20 членов Высшего совета юстиции являются судьями, избранными самими судьями.

И вместо того, чтобы исправить эту ситуацию, новая «проевропейская» власть просто прекратила полномочия одних членов Высшего совета юстиции и начала назначать других, не изменяя при этом подходы к формированию состава этого конституционного органа.

Пути решения

Конечно, самым идеальным вариантом было бы внести изменения в статью 131 Конституции Украины, которые бы позволили обеспечить большинство в составе Высшего совета юстиции для представителей судейского корпуса, делегированных своими коллегами. Такой проект в парламент не вносился.

Однако считаю, что и при действующих конституционных положениях можно сделать ряд шагов для того, чтобы в большей степени согласовать состав Высшего совета юстиции с выводами и рекомендациями европейских институтов.

Такими шагами могли бы быть:

1) Внести изменения в закон для формирования ВСЮ судьями из числа судей.

Сегодня статьи 8 - 13 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» закрепляют, что Верховная Рада Украины, Президент Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, а также всеукраинская конференция работников прокуратуры при назначении членов Высшего совета юстиции должны назначать по своей квоте определенное количество судей (по два - Президент Украины и Верховная Рада Украины и по одному все остальные перечисленные субъекты).

Однако закон не регулирует (за исключением Верховной Рады Украины) как конкретно определяются те судьи, которые назначаются ими в Высший совет юстиции, фактически оставляя этот вопрос на усмотрение самих уполномоченных субъектов. При таких условиях, конечно, возникает обоснованный вопрос о независимости и политической беспристрастности, скажем, судей, которые были назначены Президентом Украины, а также других членов Высшего совета юстиции, критерии отбора которых четко не определены законом.

Европейский суд по правам человека в этом контексте, отмечал, что для того, чтобы установить, может ли орган считаться «независимым» в понимании пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует обратить внимание на способ назначения его членов и срок их полномочий, существование гарантий против давления извне (решения по делам «Финдлей против Соединенного Королевства» от 25 февраля 1997 года, п. 73 и «Брудницька и другие против Польши» (Brudnicka and Others v. Poland), жалоба № 54723/00, п. 38.

В связи с этим, для уменьшения риска политизации формирования Высшего совета юстиции и усиления независимости этого органа целесообразно было на уровне закона включить в процесс формирования ВСЮ съезд судей Украины:

«Предложения по кандидатурам судей, которые могут быть назначены в состав Высшего совета юстиции Президентом Украины, Верховной Радой Украины, съездом адвокатов Украины, съездом представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, а также всеукраинской конференцией работников прокуратуры вносятся на их рассмотрение в определенном количестве (например, 5 человек) съездом судей Украины. Назначение указанными субъектами членов Высшего совета юстиции осуществляется только из числа предложенных на их рассмотрение кандидатур.»

При условии внесения таких изменений ключевую роль играло бы именно волеизъявление съезда судей Украины и таким образом можно было бы констатировать, что хоть и косвенно, но именно судьи избирают своих представителей в состав Высшего совета юстиции.

Такой подход позволил бы сформировать Высший совет юстиции, где 11 из 20 человек составят представители судебной власти, из которых 3 человека избранные непосредственно самими судьями через съезд судей Украины как высший орган судейского самоуправления, еще 7 - на основании и с учетом волеизъявления этого органа и 1 человек - Председатель Верховного Суда Украины.

2) На уровне закона запретить совмещение должности члена ВСЮ с занятием других должностей.

В свое время Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) в пункте 30 Заключения CDL-AD (2010) 029 отметила, что «состав Высшего совета юстиции не соответствует европейским стандартам. Поскольку измененный состав потребует внесения изменений в Конституцию, что может оказаться сложным, закон должен включать в себя жесткое регулирование вопросов несовместимости для того, чтобы уравновесить несовершенство состава Высшего совета юстиции. Учитывая полномочия, предоставленные Высшему совету юстиции, он должен работать на постоянной основе, а избранные члены, в отличие от членов по должности, не должны иметь право совмещать свою деятельность в Высшем совете юстиции с другой публичной или частной деятельностью».

Для урегулирования этого вопроса можно внести изменения в Закон Украины «О Высшем совете юстиции», которыми предусмотреть, что:

«члены Высшего совета юстиции, кроме тех, которые входят в нее по должности, осуществляют свою деятельность на постоянной основе и являются государственными служащими».

Казалось бы, это довольно просто. Тем не менее, никаких шагов, направленных на то, чтобы учесть мнение Европейского суда и других уважаемых европейских институций ориентированной на Европу властью не сделано.

Таким образом, можно констатировать, что одни из самых важных вопросов, связанных с реформированием Высшего совета юстиции и превращением ее в независимый орган так и остались без внимания. Властью почему-то упорно не замечается ни явное несоответствие действующего законодательства относительно состава Высшего совета юстиции европейским стандартам, ни возможные негативные последствия применения таких норм, когда любое решение об увольнении судей может быть впоследствии обжаловано в Европейский суд по правам человека.

Отсутствие каких-либо изменений в подходах к формированию Высшего совета юстиции, приведет к тому, что даже «новый» Высший совет юстиции, который будет сформирован уже после вступления в силу Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти», по своей форме и содержанию ничем не будет отличаться от предыдущих составов.