Кадастровый маразм или регистрация по-украински

О том, как Госземагенство, освоив почти $200 млн кредита Мирового банка, оставило украинцев без полноценного государственного земельного кадастра

Руководство Госземагенства продолжает нагло пиариться на введении в действие «суперсовременного» государственного земельного кадастра (ГЗК) и «прогрессивной» системы регистрации прав на землю и недвижимость. На самом деле, за чудо современных технологий украинцам выдают систему, не соответствующую европейским стандартам, ключевым условиям Мирового банка и чреватую для миллионов землепользователей судебными тяжбами, отменой десятков тысяч госактов на землю, т.е. - масштабным земельным переделом. При этом, власть, похоже, не торопится нормализовать ситуацию, но хочет годами осваивать деньги госбюджета на исправление специально допущенных в ГЗК ошибок.

Прошло уже больше месяца с тех пор, как для общественного пользования на сайте Госземагенства были размещены содержащие безумные географические погрешности и заведомо ложные сведениями о размещении земельных участков карты госземкадастра (ГЗК). Такой результат многолетней работы главных земельщиков страны за счет освоения ими около $200 млн кредитных средств Мирового банка убеждает — налаживать систему скрупулезного учета земли и недвижимого имущества власть категорически не желает.

Это, в общем-то, понятно. Согласно Закону «О земельном кадастре», на основе ГЗК создаются все остальные кадастры, включая градостроительный. В этом кадастре именно на полную и достоверную информацию о земельных участках должны слоями накладываться данные о уже находящихся на этих участках строениях, всех возможностях и ограничениях их дальнейшей застройки, зеленых насаждениях, предприятиях, инженерных коммуникациях, памятниках архитектуры и пр. Т.е., на эту официальную и открытую базу данных власти придется ориентироваться, принимая управленческие решения. Соответственно, власть будет легче контролировать и ловить за руку на любых нарушениях регламентов, установленных для каждой территории.

А это, понятно, будет служить интересам граждан и увеличению доходов бюджетов всех уровней, а не интересам коррумпированных чиновников. Выложив в открытый доступ систему правильных геопространственных данных о любой территории, масштабно заниматься коррупцией и поддерживать высокий уровень теневой экономики чиновникам будет намного сложнее.

Для чего Украине нужен полноценный ГЗК, объясняет действительный член Академии архитектуры Украины, бывший заместитель главного архитекторы Киева Виктор Глеба. Он отметил, что, например, парижский муниципалитет, используя единую базу геопространственных данных Большого Парижа, куда послойно были заведены карты имущественных прав с указанием собственников и целевого назначения всех объектов и земли, перешел на электронное управление территориями еще в 1991г. «В результате, до 1994г. ВВП Парижа вырос в три раза»,— отметил г-н Глеба. 

 Чудо-кадастр

 Ну а мы «маємо те, що маємо». В выданном на-гора Госземагенством «чуде современных технологий» сотни тысяч собственников земли и недвижимости вообще не обнаружили своих участков. А еще больше землевладельцев узрели свои наделы наползающими на другие, а то и вовсе — в реках, морях, или на территории других суверенных держав.

Глава Госземагенства Сергей Тимченко в своих блогах информирует граждан о том, что всего в системе кадастра насчитывается около 50 млн госактов. Но, по его же словам,  создатели ГЗК для начала просто отсканировали и перенесли на публичную кадастровую карту Украины около 17 млн участков, собственники которых имеют на руках зарегистрированные в ГЗК госакты на землю. Из них, по информации специалистов, согласных сегодня озвучивать масштабы проблемы лишь анонимно, не менее 3,5 млн участков наслаиваются друг на друга или имеют совершенно другую конфигурацию, нежели в изначальном своем проекте землеустройства.

 На самом деле, если на кадастровой карте мы видим пропуски, это вовсе не означает, что в этих местах земля бесхозная. В черте населенных пунктов на таких участках зачастую построены дома, владельцы которых имеют на руках первичную техническую земельную документацию. Но такие госакты не имеют кадастровых номеров госрегистрации, поскольку оформлялись они в основном до 2004 г., без привязки к общегосударственной системе координат.

В сельской местности пропущенные в ГЗК участки — это, в основном наделы, полученные при распаевании земель колхозов и совхозов, а также земли личного сельскохозяйственного хозяйства. Их владельцы просто не успели озаботиться выносом своих наделов в натуру – не сделали на них проекты землеустройства и не подали их на регистрацию.

Также следует отметить, что границ областей, районов, городских и сельских советов на официальной кадастровой карте страны нет вообще. Соответственно, использовать такую чудо-карту ГЗК для нужд областных и районных государственных администраций невозможно. То же происходит и с границами любых стратегических объектов, а также государственной границей страны.

Везде налицо несоответствие размещения в координатном геодезическом пространстве. И при таких не устраненных перекосах ГЗК, в стране на местных уровнях продолжают тратиться существенные бюджетные средства на разработку градостроительной документации: генпланов, схем планировки районов, детальных планов территории (ДТП), зонинга. Все эти документы при отсутствии полноценного ГЗК потом придется переделывать, по второму кругу тратя на этот унылый процесс деньги налогоплательщиков.

И фактом обнародования всего этого кадастрового абсурда, по словам главы Госземагенства Сергея Тимченко, госчиновники показали свое мужество. Но официально (кто бы сомневался?) у нас все хорошо. По версии ГП «Центр государственного земельного кадастра» (ГП «ЦГЗК»), произошло нечто такое, что дает повод для гордости. «С учетом лучших практик мирового опыта разработали и успешно внедрили в работу суперсовременную, полностью автоматизированную и высокотехнологичную Национальную кадастровую систему»,— бодро несет оптимистическую белиберду сайт ЦГЗК.

Насчет «некой путаницы с земельными участками», земельные чиновники говорят: «Будем исправлять. Постепенно». Потому как кадастр - это процесс наполнения электронной базы данными. Т.е., если подойти «чисто философски», то процесс этот бесконечен во времени, а если еще и учесть, что гипотетически от ошибок никто не застрахован, то и исправление оных ошибок может идти вечно. О том же, что на сегодня планируется переложить все финансовые затраты на исправление этих ошибок на самих землепользователей, понятно, никто не афиширует. Но намеки вполне понятны — мол, сами виноваты, товарищи, нужно было регистрироваться своевременно.

В чем-то госчиновники, наверное, и правы. Но они забывают главное — именно ГП «ЦГЗК» за кредитные деньги Мирового банка обязан был создать систему регистрации, гордо именуемую «кадастром», и учесть при разработке этой суперсовременной геоинформационной системы всю техническую документацию, которая когда-либо разрабатывалась за деньги собственников земли и недвижимости. 

 Сравнение технических требований ЕС к созданию систем идентификации земельных участков (СИЗУ) и системы, внедренной в Украине

 Как достигали такого «прекрасного» результата

Соглашение о займе Мирового банка на реализацию проекта «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра» Украина подписала еще в октябре 2003 г. В июне 2004 г. соглашение с Мировым банком ратифицировала Верховная Рада. В итоге под государственные гарантии Украины  и был выделен кредит в сумме $195,13 млн, который в этом году уже придется начать отдавать. Официальный сайт Госземагенства 30.01.2013 проинформировал, что проект Мирового банка «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра»  почти завершен, и оставшиеся кредитные средства будут окончательно освоены ориентировочно до 30.03.2013.

Точно знать, куда пошли все $195,13 млн, учитывая, что, по словам г-на Тимченко,  на создание национальной кадастровой системы потрачено около $50 млн, вскоре будут, вероятно, только в Госфининспекции. Одно ясно — около 1,5 млрд грн начиная с 2005г. тратились структурными подразделениями Госкомзема (впоследствии - Госземагенства) и подрядчиками — фирмами исполнителями работ.

Тут нужно отметить, что, по условиям Мирового банка, выиграть тендера, проводимые Госземагентством, могли только иностранные фирмы, имеющие определенное дорогостоящее оборудование. В Украине таковых фирм не нашлось. А, как удалось выяснить автору этих строк,, среди иностранных подрядчиков присутствовали, к примеру, такие, как Marmanet (израильская компания, на официальном сайте которой в числе клиентов указан Госкомзем Украины), а также британская компания Blum. По словам источников в Госземагенстве, именно эти компании проводили работы по созданию ортофотопланов территории Украины. Также они размещали по всей стране GPS-приемники, позволяющие с высокой точностью отразить и нанести на электронную карту ГЗК не только зарегистрированные земельные участки юридических и физических лиц, но и все стратегические и наиболее значимые для национальной безопасности Украины объекты.

Эти иностранные фирмы, конечно, имели доступ и ко всей земельно-кадастровой информации о собственниках земельных участков в стране. Т.е., к информации, которая сегодня для простых украинцев закрыта. Как после этого не предположить, что только для внутреннего пользования у нас выложен в открытый доступ бракованный продукт? Ведь вся высокоточная навигационная информация, полученная за семь лет реализации проекта Мирового банка, и все данные о собственниках и пользователях украинской земли вполне могли быть переданы в Лондон и Тель-Авив и, теоретически, уже могут быть доступны для спецслужб других государств.

При этом, масштабную путаницу с имеющими номер госрегистрации земельными участками в ГЗК (упомянутые 17 млн участков) можно объяснить довольно просто. В течение 20 лет все землеустройство в Украине осуществлялось в разных системах координат, в разном масштабе и с погрешностью географической привязки. Подтверждает это и сам Тимченко. В своем блоге на Forbes.ua он написал о том, что земельщики по всей стране могли использовать более, чем 1,5 тыс. систем координат. Единого знаменателя, мол, не было. Также Сергей Тимченко сетует на то, что, более 20 лет вся информация о земельных участках в стране содержалась только на бумаге, а стало быть — проверить качество данных о земельных участках невозможно.

Но ведь для того, чтобы создать действенную пространственно-информационную систему учета земли и недвижимости в Украине, и затевалась реализация масштабного проекта Мирового банка! А в результате за семь лет, положенных на реализацию стратегически важных и, по сути, довольно легко выполнимых задач, откорректировать кадастрово-регистрационную систему, приведя ее к единой системе координат, как предполагалось ранее - к УСК-2000, так никто и не удосужился.

Система координат УСК-2000, по словам одного из создателей и руководителей Ассоциации «Земельный союз Украины» Николая Калюжного, была разработана еще в 2007 г. Но она так и не была до конца апробирована и утверждена постановлением Кабмина, как единый и единственный для страны стандарт. Поэтому гендиректор ГП «ЦГЗК» Андрей Тарнопольский, по информации источников в Госземагентстве, ее и не использовал, ссылаясь на сложность и длительность пересчета координат изначально искривленной системы СК-63. В результате, в ГЗК земельные файлы привязаны не к актуальной системе геодезических координат, а к устаревшей растровой военной карте масштаба М 1:10 000.

Вывод очевиден: работы над созданием ГЗК явно проводились не в полном объеме, с нарушением технических регламентов и требований к геодезической и картографической продукции. Более того, в существующем виде ГЗК не соответствует своему законодательному определению – ни тому, который дан в Земельном кодексе, ни тому, который содержится в Законе «О государственном земельном кадастре». Согласно законодательству, в стране должна работать полноценная геоинформационная система, содержащая данные не только о площади некоторых участков и их целевом назначении, но и, в т.ч., о количественной и качественной характеристике земель, об их оценке, распределении земель между собственниками и пользователями и пр. Такой информации в украинском ГЗК нет. Но это, похоже, руководство страны вполне устраивает.

В связи с этим, вероятно, стоит перечислить основных руководителей создания недоразумения под названием «украинский кадастр. Это: Сергей Кубах, директор и организатор проекта Мирового банка; Гевин Адлингтон, эксперт Всемирного банка; Анатолий Даниленко, председатель Госкомзема, который начинал работу с Мировым банком; Сергей Тимченко, руководитель Госземагенства Украине, участвовавший в заключительной части проекта; Артем Кадомский, первый заместитель Госземагенства; Андрей Тарнопольский, директор Центра государственного земельного кадастра.

Можно, конечно, предположить, что все эти люди - просто непрофессионалы и изначально не были способны к выполнению возложенных на них задач. Но деньги, и деньги немалые, потратить они оказались вполне способны.

 Сменим акты на свидетельства

 Наличие вместо нормального ГЗК подобного недоразумения — лишь часть проблемы. Обязательным условием предоставления Украине займа Мирового банка было не только внедрение единой кадастровой базы данных, но и отвечающей европейским параметрам системы регистрации права на землю и на другую недвижимость одним органам и по единым правилам. Естественно — отдельно от нотариата и судебной системы. Но в Украине в новоиспеченных законодательных реалиях регистрация земли и прав собственности на нее отныне разделены между двумя ведомствами. 

Сравнение единых стандартов ЕС относительно регистрации недвижимого имущества и системы, внедренной в Украине

Органы земельных ресурсов регистрируют земельные участки в кадастре (присваивают им уникальный кадастровый номер, накапливают техническую документацию), а функции регистрации имущественных прав собственности, постоянного пользования, а также договоров аренды земли и расположенных на ней объектов, с 1 января отошли к Госреестру. Это ведомство теперь должно вместо госактов собственности выдавать Свидетельства на право собственности недвижимым имуществом.

Эти две системы в Украине должны работать параллельно, что создает угрозы для контролируемости рынка земли, а так же трудности при регистрации сделок для населения. При этом предусматривается, что государственная регистрация прав должна проводиться нотариусом, что абсолютно не отвечает требованием Евросоюза к процедуре регистрации земельных участков.

По опыту цивилизованных стран и согласно логике процесса (любая недвижимость находится на определенном земельном участке) в государстве должна работать единая информационная система, содержащая всю полноту информации о состоянии и правах собственности на земельные участки и недвижимости. Нетрудно догадаться, что иначе создается двойная угроза массовых фальсификаций при регистрации или перерегистрации имущественных прав. Но так к этому то, может быть и стремились…

 Кто и сколько заплатит за переоформление

 Сергей Тимченко уже успел заявить, что, «благодаря внедренной автоматизации», вписывание в новую систему регистрации прав на землю и недвижимость обойдется собственникам наделов и недвижимости недорого. Мол, постановлением Кабмина №835 уже утверждена предельная стоимость админуслуг и, если раньше граждане за полную регистрацию платили 255 грн, то теперь за перерегистрацию земельного участка им придется выложить всего 184 грн (65 грн за регистрацию в кадастре и 119 грн за регистрацию права собственности). О том, что десяткам тысяч собственников земли и недвижимости при этом придется гораздо более существенно потратиться, оплачивая услуги нотариуса, адвокатов и судей, Тимченко умолчал.

Что характерно, и г-н Калюжный, и первый заместитель директора столичного КП «Киевский институт земельных отношений» Леонид Новаковский предпочитают не давать оценку качеству отечественного ГЗК и происходящему абсурду. Но при этом они не скрывают, что увеличение финансовой нагрузки на собственников земли и недвижимости в сегодняшней ситуации неизбежно. «Градостроительный кадастр, понятное дело, исправить и довести до ума нужно и можно. Но почему за счет землепользователей? Ведь они уже и так в свое время сполна заплатили за оформление прав собственности на свои участки»,— отметил г-н Новаковский.

По мнению Николая Калюжного, в связи с переходом на новую систему регистрации земли и прав на недвижимость имеет место нарушение конституционных прав граждан. «Конституция гарантирует гражданам право собственности. Сегодня в ГЗК многие участки действительно накладываются друг на друга и имеют искаженную конфигурацию, а потому государство должно признать допущенные ошибки и гарантировать их исправления за счет бюджетных средств»,— говорит г-н Калюжный. 

 Снова получается полная ерунда. Государство в этом году начнет погашать кредит Мирового банка, и за счет госбюджета, т.е., денег налогоплательщиков, а также продолжит финансировать разработку ГЗК, который уже и так должен работать, как часы. Вариант использования средств от конфискации имущества провинившихся специалистов Госземагенства и ЦГЗК, естественно, не рассматривается. Осваивать новые бюджетные ассигнования, надо полагать, будут те же самые специалисты Госземагенства.

 Что делать?

Наверное, в ответ на сложившуюся ситуацию комитет ВР по вопросам аграрной политики и земельным отношениям собирался 6.02.2013 провести в Национальном доме профсоюзов парламентские слушания по теме проблем в современном земельном законодательстве. На эти слушания приглашались делегации в составе представителей бизнеса и власти из всех областей страны. Всем, конечно же, было понятно, что активней всего на этих слушаниях будет подниматься вопрос  не отвечающего потребностям государства и населения страны ГЗК. Парламентские слушания не состоялись. Официально потому, что комитет решил их перенести (на неопределенное время,— Ред.) из-за «возникшего у общественности повышенного интереса к данной теме и необходимости расширить круг вопросов…». Реально же, по информации автора этих строк, г-н Тимченко, который должен был на этом мероприятии выступать главным докладчиком, «дал заднюю». Как аргументировано, объяснить общественности, что 7 лет работы Госземагентства над освоением кредита Мирового банка, по сути, дали нулевой результат, он еще, видимо, не придумал.

Но даже если бы эти слушания состоялись, что толку? Все понимают, что на таких массовых собраниях наработать ряд каких-либо действенных решений невозможно. А принимать решения, чтобы, наконец, направить ситуацию в конструктивное русло, нужно. Для начала — хотя бы добиться проведения независимой экспертизы результатов работы над проектом Мирового банка, чтобы качеству нашего ГЗК и адекватности списанных на создание этого продукта средств была дана, наконец, хоть какая-то официальная оценка.

Вот где поле для деятельности народных избранников, относящих себя к лагерю оппозиции. Ведь, по сути, сегодня государству Украина нанесены материальные убытки на сотни миллионов долларов и создана социально-экономическая угроза, связанная с предстоящими расходами владельцев и пользователей земельных участков на судебные иски и корректировку землеустроительной документации. Это уже не говоря о том, что создание полноценного градостроительного кадастра опять на долгие годы рискует остаться далекой несбыточной целью.

Не лишним было бы, наверное, и провести официальное внутреннее расследование с направлением официальных запросов к руководству Мирового банка — пускай бы предоставили документы сдачи-приемки работ по проекту и подтвердили качество нашего ГЗК согласно международной системе ISO. Или наши «БЮТовцы», «Свободовцы» и «УДАРовцы» реально считают, что избиратели ждут от них активных действий, только если, по мнению народных избранников, создается угроза правам граждан в языковом вопросе или, к примеру, «суперугроза» внесения в законодательство ответственности за клевету?

Как объясняют в частных беседах не находящиеся «у кормушки» специалисты в вопросах земли и градостроительства, на самом деле, привести нашу геоинформационную систему к мировым стандартам качества регистрации прав на землю и недвижимость при наличии политической воли и незначительных капиталовложений, можно всего за 6-8 месяцев. Причем, стоимость работ по корректировке несовершенных кадастровых карт, внедрению новой актуализированной системы регистрации имущественных прав в единой, как это и предусмотрено нормами ЕС, системе, а также корректировка границ и пространственного положения около 3,5 млн наложенных друг на друга участков, обойдется всего в 100-150 млн грн.

По словам экспертов из Киевского национального университета строительства и архитектуры этих денег хватит даже на подготовку базы для создания градостроительного кадастра — для отражения в кадастровых картах условий и ограничений землепользования, функционального зонирования и пр. По мнению специалистов, учитывая явное нежелание руководства Госземагенства заниматься всем этим, организовать такую работу можно было бы, создав отдельный информационный центр, к примеру, при Госреестре или Минрегионстрое. Но все это станет возможным, только если решением указанных задач займутся те, кто способен работать на результат, а не только заниматься процессом планомерного освоения бюджетных ассигнований. 

Если все оставить так, как есть

 Можно, конечно, все оставить так, как есть. Спрогнозировать развитие ситуации тогда будет совсем не сложно.

С этого года, согласно ст. 79 Земельного кодекса, участки, не имеющие номеров в ГЗК, считаются не сформированными. Вероятно, потому ГП «ЦГЗК» и не счел нужным включать такие участки в кадастр. В этой структуре и в Госземагентстве явно ждут, чтобы владельцы таких участков пришли и еще раз заказали, а, по сути, купили у региональных представительств госземкомисии техническую документацию на свои наделы, чтобы получить кадастровый номер. И никуда не денешься. Не сформированные и не вынесенные в натуру земельные участки в сегодняшних законодательных реалиях, не могут быть задействованы ни в каких трансакциях (купля-продажа, наследство, кредит, залог и т.д.). Собственники таких земельных наделов только пользуются землей, а не распоряжаются ею.

 Как тут людям, не обнаружившим свой кусок земли в официально обнародованном ГЗК, не схватиться за сердце? Ведь не факт, что, если не подсуетиться, то в ближайшем времени в ГЗК появятся не вынесенные своевременно в натуру наделы, и, что они не поменяют при этом собственников. Земельщики рассказывают, что в районных «земструктурах» сейчас идет заметание следов — первичная техническая земельная документация массово горит ярким пламенем, теряется, замокает и просто закапывается в землю. В первую очередь, это, конечно, делается, чтобы в судах было невозможно доказать вину глав сельсоветов, РГА, местных центров ГЗК и землеустроителей, которые в свое время массово принимали неправомерные решения по выделению земли в лесах, в водоохранных и санитарно-защитных зонах, вдоль дорог, или, к примеру прямо на реках. Известно же, что около 70% землеотводов в селе Козын под Киевом осуществлялась прямо на водной глади, которая  под будущий гидронамыв становилась сушей. Чего стоит только Урочище «Дубки» на малой дамбе, которое фирма ООО «Гея» намыло вместе с пеньками спиленных столетних пойменных дубов и нерестилищами редких рыб в нескольких километрах от пансионата «Жовтень».

Но пострадать от потери первичных земельных документов из любого местного архива может любой, даже самый законопослушный землевладелец.

Но и тем, кто нашел свои участки хоть как-то отображенными в ГЗК есть о чем переживать. Имеются ввиду собственники около 3,5 млн наделов (в основном на границах различных административных единиц), которые в ГЗК наслаиваются друг на друга и имеют не соответствующую земельной «первичке» форму. Глава Госземагенства Сергей Тимченко без тени сомнения заявляет, что исправление таких «недоразумений» будет происходить в судах за счет собственников проблемных госактов. То, что устранить эти ошибки в нашем земельном бардаке будет сложно и накладно, наверное, понимают все. Как разобраться у кого из соседей земельная документация более законная, а у кого — менее? Судьи, наверняка, уже потирают руки и просчитывают барыши, ведь, благодаря переходу на новую систему, без них, явно, не обойтись.

Обойтись хотя бы без кровопролития. Примеров соседоубийственных конфликтов в ходе споров за межу история знает немало… Одним словом, дорогие украинцы, добро пожаловать в национальную игру «Кайдашева сім`я».