Нове ціноутворення від Укравтодору: спроба «індивідуальних» реформ

Розглядаємо як бачить реформу Укравтодор, і якою вона мала б бути насправді

Нещодавно Укравтодор вдався до спроби в індивідуальному порядку змінити підхід до розрахунку бюджетів власних проєктів. Замість використання спільних для всіх державних об’єктів кошторисних норм Держагентство автомобільних доріг України хоче саме визначати вартість робіт на основі розроблених ним же укрупнених показників. Це потенційно відкриває великі можливості для маніпуляцій, які можуть призвести до збільшення вартості будівництва доріг на 5–7%. При цьому існуючі проблеми ціноутворення для всього сектора будівництва за державні кошти не вирішуються.

Державне будівництво та 2020 рік

2020-го з державного та місцевих бюджетів на капітальні інвестиції було спрямовано понад 80 млрд грн. Сюди також необхідно додати кошти державних і комунальних підприємств, кредитні ресурси, взяті під державні гарантії. Виходить кругленька сума, левова частка якої пішла на дорожнє будівництво.

Кожний замовник дбає про ефективне використання власних коштів. Достовірний обсяг витрачених сум визначається кошторисною документацією. Через потенційні конфлікти інтересів у чиновників проблема прозорих механізмів контролю вартості проєктів і реальних витрат навіть гостріше стоїть для будівництва, що фінансується за бюджетні кошти. Тому на державному рівні передбачено спеціальну систему ціноутворення, нормативна база якої обов’язкова до застосування при зведенні будь-яких об’єктів за гроші платників податків.

Останнім часом поряд із питаннями реформування системи архітектурно-будівельного контролю, переходу на параметричний метод нормування у будівництві, запровадження ВІМ-технологій (Building Information Model) актуальним є реформування системи ціноутворення в будівельній галузі.

Після кількох років дискусій було прийнято рішення, що система ціноутворення в будівництві визначатиметься не національними стандартами, а кошторисними нормами та нормативами. Розробляти та затверджувати ці норми буде Мінрегіон.

Національні стандарти у сфері ціноутворення у будівництві припинили свою дію з 16 жовтня 2020 року. Де-юре їм на заміну мали б прийти кошторисні норми та нормативи, однак на практиці їх не затверджено й досі. Це означає, що вже пів року має місце юридичний колапс — відсутня законодавчо визначена нормативна база для складання кошторисів на будівництво.

Укравтодор — локомотив реформи за власними правилами

Останні два роки активну позицію у питаннях реформування ціноутворення почав займати Укравтодор. Фахівці цього відомства генерують ідею створення автономної системи ціноутворення для будівництва доріг.

Відповідним законопроєктом, який підтримує Держагентство, передбачається внести зміни до положень законів щодо обов’язковості застосування кошторисних норм і нормативів при будівництві об’єктів за державні кошти, щоб вони не поширювалися на зведення автомобільних доріг загального користування.

Замість цього вартість нового будівництва, реконструкцій, ремонтів та утримання автомобільних доріг загального користування визначатиметься за методиками і правилами, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізовує державну політику у сфері дорожнього господарства.

Одразу постає запитання: чи допустима взагалі децентралізація технічного регулювання в частині ціноутворення? Навіть якщо відповідь на це запитання ствердна, то чому такі повноваження делегуються лише у сфері дорожнього будівництва? Нарешті, в який спосіб можна визначати вартість без кошторисних норм і нормативів, а тільки на основі методик і правил, як це прописано в проєкті закону?

Суть ідеї автономного ціноутворення, запропонованої Укравтодором, полягає у тому, що договірна ціна та тендерні пропозиції можуть формуватися на основі укрупнених показників вартості окремих видів робіт. Основною складовою застосування укрупнених індикаторів є вартість матеріальних ресурсів, що визначається за середньозваженими цінами, які склалися у певному регіоні.

Тепер треба трохи розповісти про те, що це взагалі за укрупнені показники вартості. За радянських часів вони застосовувалися для планування капітальних інвестицій і розподілу матеріальних ресурсів між республіками, регіонами або будівельними організаціями.

У пострадянський період колишнім Держбудом, а потім Мінрегіоном також затверджувалися деякі укрупнені показники. Наприклад, до них належать опосередкована вартість спорудження 1 кв. м житла, одного місця в школі, дитячому садку, ліжко-місця у лікарні чи для одного відвідувача у поліклініці. Тобто такі показники є дуже приблизними і завжди використовувалися просто як верхня планка для визначення необхідного обсягу інвестицій.

У вересні 2020 року Мінрегіон оголосив тендер на виконання наукової роботи із вивчення європейського та світового досвіду ціноутворення. За результатами цього дослідження до кінця року мали підготувати відповідні кошторисні норми та нормативи.

У листопаді переможцем тендеру на виконання дослідження став інститут «ДерждорНДІ», підпорядкований Укравтодору. Перед цим інститут не мав жодного стосунку до формування загальнодержавних підходів ціноутворення в будівництві. На вивчення світового і європейського досвіду та підготовку кошторисних норм і нормативів фахівцям «ДерждорНДІ» було відведено лише один місяць.

Наприкінці грудня 2020-го роботу, виконану інститутом, було презентовано як реформу системи ціноутворення. Однак тоді експерти дійшли спільної думки, що вона не може бути схвалена як нормативний акт чи документ, а є лише компонентом у подальшій розробці повноцінної реформи.

Що це дає і кому вигідно

Обов’язковість застосування кошторисних норм і нормативів передбачається лише для об’єктів, що споруджуються за державні кошти.

Кошторисна вартість може бути достовірно визначена лише за ресурсними нормами, якими передбачені витрати матеріальних і технічних ресурсів та трудовитрати, помножені на їхні вартості. Перші мають достатньо стабільну основу, другі ж змінюються в ринкових умовах постійно. Однак обидві групи показників має контролювати держава.

Якщо говорити про досвід технічно розвинених країн, то вартість матеріальних і технічних ресурсів визначається за мінімальною ринковою ціною для ресурсів відповідної якості. А вартість трудових ресурсів регулюється за практикою, яка склалася у тій чи іншій країні.

Наприклад, у США в кожному штаті для будівельної галузі встановлюються мінімальний і максимальний рівні вартості людино-години: мінімальний — 13 дол. за годину, максимальний — 93–96 дол. для найбільш кваліфікованих фахівців залежно від штату. Це робиться для того, щоб надати можливість залучати найбільш кваліфіковані кадри у будівельну галузь передусім на об’єкти, що зводяться за державні кошти.

Застосування укрупнених вартісних показників, визначених за середніми цінами матеріальних ресурсів та іншими середньозваженими показниками, може включати великі ризики. Адже кошторисна вартість, визначена в проєктній документації на основі ресурсних норм і мінімальної вартості ресурсів, навіть з погляду елементарного математичного розуміння завжди буде нижчою від тієї, яка визначається за середніми показниками.

Тепер уявімо ситуацію, коли певна структура розробляє та затверджує власні правила і показники, узгоджені з партнерами. Підпорядкований їй інститут на цій основі розробляє проєктну документацію. Нарешті, підпорядковані або інші споріднені підрядні організації дещо знижують свої укрупнені показники, виходячи з того, що на ринку є ресурси за нижчими цінами, ніж середні, — і виграють тендер.

Фактично це означає можливість подавати будь-яку ціну робіт, згодом маючи конкретні пояснення для «прорахунків». Якщо такий підхід матиме законодавче та нормативне підґрунтя, ні аудиторська служба, ні Рахункова палата, ні правоохоронні органи не зможуть контролювати за ефективне використання державних інвестицій. Жоден контролюючий орган не зможе довести, чому фінальна сума в кілька разів відрізняється від реальної. Просто компанія-підрядник вибрала неправильний коефіцієнт, однак діяла в рамках чинних правил і нормативів.

Ще одне питання — це, власне, зручність такого підходу. Якщо взяти одну організацію, вона може створити свій список укрупнених показників. Та як бути з іншими сферами та об’єктами, адже в Україні можна легко нарахувати тисячі потенційних укрупнених індикаторів. Кожен із них треба окремо розробити, а потім кожні пів року знову обчислювати за складними формулами.

Це точно не шлях до спрощення, адже насправді така «реформа» підвищує кількість бюрократичної роботи та значно знижує рівень прозорості сектора державного будівництва. Перевірка будь-якої документації потребуватиме заглиблення в кожен окремий укрупнений показник замість чіткої розбивки в рамках кошторисних норм.

Неімітація реформ: послідовність дій

Для того щоб не здійснити чергової псевдореформи, яку потім треба буде виправляти, не варто в режимі «сьогодні на вчора» приймати запропоновані «ДерждорНДІ» пропозиції як нормативний акт чи документ. Хоча вони позиціонуються як реформа, насправді пропозиції Укравтодору можуть призвести до зловживань або принаймні стати причиною неефективного використання державних коштів.

Перш за все Мінрегіону необхідно звернутись до Кабінету міністрів і Верховної Ради України з пропозицією внести зміни до Закону України «Про стандартизацію», щоб подовжити дію стандартів з питань ціноутворення в будівництві мінімум на два роки. Також треба повернути зазначені стандарти до сфери відповідальності Мінрегіону.

Протягом дворічного періоду дії старих норм слід оновити правила визначення вартості за всіма напрямками, виходячи справді зі світового досвіду, а не з місячного інтернет-дослідження. Наприклад, українські фахівці вже мали можливість ознайомитися з німецькою моделлю при проєктуванні та будівництві об’єктів Євро-2012. Можна продовжити корисний обмін практиками з провідною економікою ЄС. Обов’язково треба оновити ресурсні елементні кошторисні норми, виходячи з економічних напрямів інвестиційної діяльності за державні кошти на найближчі роки.

Також, переймаючи досвід технічно розвинених країн, варто створити у сфері Мінрегіону структуру, яка здійснюватиме постійний моніторинг вартісних показників на матеріальні та технічні ресурси із застосуванням інформаційних технологій. Це може бути відділ із кількома програмістами та керівником, які писатимуть і підтримуватимуть код, здатний збирати інформацію з Інтернету та інших джерел і вносити її до єдиної бази даних.

Паралельно треба започаткувати ефективний механізм регулювання заробітної плати для працівників, які проєктують і будують об’єкти, що зводяться за державні кошти. І, звичайно, мати фахові кадри в структурі самого Мінрегіону, які були б здатні спланувати та виконати таку роботу.

Сьогодні Україна приходить до рівня мікрореформ в окремих сферах або установах, одну з яких прагне протягнути Укравтодор. Перехід до укрупнених показників при розрахунку вартості будівництва, який пропонують дорожники, призведе до можливості маніпулювати тендерними пропозиціями та фінальними цінами. При цьому він не знімає проблеми цілковитої відсутності чинних кошторисних нормативів, вдосконаленням і частковою заміною яких має займатися профільне міністерство, а не одна організація-замовник робіт за державні кошти.