Децентралізація в Україні: як працюють інструменти Ради Європи

Успішність децентралізації в окремо взятому районі на Одещині стала спільною для численного загалу творчих небайдужих людей.

Рада Європи, як колективний розум нашого континенту, що слугує демократії і розвитку, створила універсальні механізми, спроможні змінювати усталені стереотипи, усвідомлено відмовлятися від хибних уявлень, передбачати і унеможливлювати ймовірні конфлікти та загострення, зрештою, перетворювати антагоністів нових прогресивних ідей на їхніх прихильників та поборників.

Показово, що згадані підходи поширюються не лише на окремих осіб, а на цілі спільноти людей, якими є територіальні громади, де самоврядування – конституційна норма та непорушна цінність європейської демократії. Це виразно проявилося під час потужної хвилі реформ, що якісно змінили і продовжують змінювати місцеве самоврядування в багатьох країнах – членах Ради Європи.

Переконливий приклад наведених вище сентенцій маємо в Україні, яка цього року наближається до завершення однієї із найуспішніших своїх реформ – децентралізації, покликаної перетворити стару архаїчну систему територіальної організації влади на гнучкий і ефективний управлінський менеджмент із надання якісних послуг жителям територіальних громад.

Цього року до Страсбурга, на адресу керівника Департаменту демократичного врядування Ради Європи пана Дана Попеску, надійшов лист-подяка з українського міста Болград, що на Одещині. У ньому зазначається, що низка заходів, організованих Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» в Болградському районі, сприяла істотному підвищенню обізнаності представників органів місцевої влади краю про сутність реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Наполеглива робота команди Програми та Офісу Ради Європи в Україні, методична та організаційна підтримка Міністерства розвитку громад і територій, сприяння Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, злагоджена творча діяльність партнерів Ради Європи в Україні, передовсім громадської організації «Інститут громадянського суспільства», регіонального офісу U-LEAD з Європою та інших поважних інституцій у цьому специфічному регіоні впродовж трьох років завершилася позитивними результатами: Кабінет Міністрів зрештою затвердив рішення щодо перспективного плану реформування територіальної організації влади на Одещині та зокрема в Болградському районі.

А ще три роки тому, коли децентралізація набирала обертів, більшість управлінців та громадськість Болградщини на загал виявили вперте небажання реформуватися. Тоді, за проханням українського уряду, Рада Європи спробувала застосувати тут перевірені практикою інструменти просвіти, спілкування та консультацій, щоб змінити стан справ.

Болградський район – один з дев’яти, розташованих на південному заході Одеської області. Цей край, уздовж Державного кордону України, традиційно називають Буджак, Бессарабія. Характерними ознаками таких прикордонних територій завше були певна маргінальність, пов’язана з віддаленістю від центру та відповідним інформаційним вакуумом, ослабленим впливом і увагою державних інституцій, та фактор поліетнічності. Бо, як відомо, в згаданому районі, впродовж кількох століть пліч-о-пліч з українцями, у мирі та злагоді живуть представники майже 20-ти етнічних спільнот: болгари, гагаузи, албанці, молдовани, липовани тощо.

Так-от навесні 2017-го до Києва в центральне відомство, відповідальне за проведення реформи територіальної організації влади, – Мінрегіон прибула представницька (майже 20 осіб) делегація від органів місцевого самоврядування Болградського району, депутатського корпусу, місцевої інтелігенції (лікарів, педагогів) із пропозицією… не реформувати територіальну організацію влади на їхній території.

Аргументи такого «загального вердикту» пояснюють безпосередні учасники та учасниці згаданого процесу.

Олена Жечева, Каракуртська сільська голова:

«Ще кілька років тому поняття «децентралізація» сприймалося нами з обережністю. Дехто з місцевих політиків агресивно сприйняв ідею об’єднання. Говорили, що це призведе до закриття шкіл, амбулаторій, об’єктів культури. Села позбавлять фінансування з центру. Часто звучала фраза про неможливість об’єднання сіл, де проживають люди різних етнічних груп. Хоча в нашому селі Каракурт уже 200 років поспіль мирно сусідять албанці, болгари, гагаузи, українці, молдовани, росіяни та інші. За 14 років мого головування жодного разу в громаді не було конфлікту на національному ґрунті».

Колегу підтримує начальник фінансового управління Болградської районної державної адміністрації Валерій Абаджиєв:

«З початку реформування в нашому районі, визначення майбутніх громад розглядалося з точки зору економічних критеріїв і доступності публічних послуг. Однак були істотні спроби загальмувати децентралізацію, аргументуючи це етнічним складом населення Болгарського району. Певна річ, питання миру та національної злагоди завжди було та залишається домінуючим для місцевих жителів. У нашій місцевості будь-яка мова і культура сприймаються толерантно. Менталітет жителів Болградського району дозволяє однозначно заявити, що поліетнічність є сильною стороною наших населених пунктів».

Очевидно, що недолугі міфи-страшилки, поширювані в своїх вузьких інтересах окремими місцевими політиками, даруйте за лексику, відразу виявилися пшиком.

Несприйняття змін частина опонентів пробувала пояснювати ними ж і вигаданим намаганням центру «рівняти всю країну під один гребінець». А окремі заможніші громади закидали сусідам, що немає сенсу об’єднуватися із біднішими. Одне слово, децентралізація – реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади – на південному заході Одещини знічев’я потрапила в своєрідний ступор.

Дослідивши проблему, Рада Європи запропонувала комплексне її розв’язання. Розпочали з просвіти, підтримавши ідею Мінрегіону провести на Одещині комплексну тренінгову програму «Стимулювання процесів децентралізації влади на території Болградського району».

Особливо вразила столичних фахівців зустріч із старшокласниками в Болградському районному центрі розвитку дитячої творчості. На відміну від старшого покоління школярі з оптимізмом дивилися в майбутнє, тішилися майбутніми новаціями в освітній сфері, висловлювали бажання після навчання залишитися жити і працювати на рідних теренах.

Затим у сусідньому місті Арциз відбувся практичний семінар (вочевидь перший у згаданій місцевості) з проблем реформи охорони здоров’я, причім найуважніше місцеві лікарі слухали практичні поради головної лікарки Червоноградського медичного центру з Львівщини.

Наступним було практичне зайняття з освітньої реформи в контексті децентралізації. Тут колег найбільше вразив директор опорної школи Смирновської ОТГ, що на Запоріжжі, а консультант Центрального офісу реформ при Мінрегіоні доступною мовою пояснив, у чому полягає сутність освітньої реформи та нової української школи.

Ці зустрічі та навчальний тренінг допомогли команді Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» та її партнерам з’ясувати справжні, а не надумані (як-от згадані вище страшилки про загострення міжетнічних конфліктів) причини несприйняття процесів децентралізації та реформи територіальної організації влади в конкретному районі. Ними виявилися певна ізоляція, інформаційний вакуум, що і породили стійку зневіру в можливість змін у громадах. Саме це істотно обмежило інтеграцію одеського прикордоння в загальноукраїнський простір, істотно заважало скористатися поліетнічністю як цінністю та перевагою.

Висновок із почутого і побаченого: прискорити реформування може усвідомлення кожної громади себе як самодостатньої базової одиниці адміністративно-територіального устрою. Навчати самоврядний актив та представників громадянського суспільства краю запропонували в школі «Стимулювання процесів децентралізації». До неї записалося 40 осіб. 15 найактивніших за результатами тестування, який провела команда Програми Ради Європи, отримали можливість долучитися до азів проєктного менеджменту та взяти участь у першій навчальній поїздці на Хмельниччину, яка займає лідерські позиції у загальноукраїнському процесі децентралізації.

Говорить одна із учасниць цього вояжу, Оксамитненська сільська голова Світлана Рожкова:

«Побачене у Волочиській ОТГ вразило мене: який високий управлінський менеджмент, як розумно, по-господарському розпоряджаються наші колеги солідними фінансами, отриманими в результаті об’єднання. Подоляни прибрали сміття зі всієї території громади, налагодили збирання і переробку пластику, який затим використовують при будівництві доріг.

Там зникли перебої з питною водою (а ми все ще потерпаємо від цього), бо налагодили водопостачання, а громадівські комунальники належним чином обслуговують обладнання в кожному селі (а їх там – 22). Кошти, отримані від держави, не проїли, а придбали багатофункціональну сучасну техніку, що слугуватиме громаді багато років.

Керівники громади були щирими і привітними – охоче ділилися з нами практичним управлінським досвідом, зокрема щодо залучення інвестицій, порадили брати на роботу фахівців з конкретних напрямків. По-доброму заздрю. Шкодую лише за тим, що ми втратили час і кошти, за які можна було вже сьогодні підняти рівень добробуту своїх земляків».

У травні 2020-го делегація самоврядного активу Болградського району знову приїхала до Києва. Тільки тепер – захищати реформу. В українському кризовому центрі звучали аргументовані докази, переконливі факти, сміливі, однак виважені ідеї. У складі представників району бути ті ж люди, які приїздили до столиці навесні 2017-го. Проте їхня риторика, свідомість, переконання разюче змінилися.

Насамкінець наведемо ще дві цитати, зміст яких підсумовує викладене вище.

Олена Жечева, Каракуртська сільська голова:

«Процес об’єднання громад у нашому районі зрушив з місця. Кабінет Міністрів України затвердив перспективний план, відповідно до якого на території нинішнього Болградського району буде п’ять ОТГ. Саме той варіант, який враховує побажання переважної більшості. Це було непросте рішення. Вдячна всім, хто вислуховував думки ініціативної групи, докладно вивчав проблеми, аналізував усі можливі варіанти. І, зрештою, ухвалив відповідне колективне рішення».

 У вже згаданому вище листі-подяці Раді Європи, який підписали голова Болградської районної державної адміністрації Андрій Кучмійов, начальник фінансового управління Валерій Абаджиєв і 19 сільських голів, зазначається, що «в основу української децентралізації закладені наріжні принципи Європейської хартії місцевого самоврядування – субсидіарність, повсюдність, фінансова автономія, а об’єднання громад дасть новий поштовх розвиткові населених пунктів, збереженню самобутньої культури народів, що населяють цей край».

Вочевидь спільними зусиллями Рада Європи допомогла українським реформаторам перетворити антагоністів змін на їхніх палких прихильників. Вона була, так би мовити, першопрохідцем на цьому складному шляху – діалогів, навчання, обміну досвідом і кращими практиками, навчальних поїздок по країні і за кордон. Затим до згаданої роботи долучились інші міжнародні та українські інституції. Успішність децентралізації в окремо взятому районі на Одещині стала спільною для численного загалу творчих небайдужих людей. Мабуть тому вона була приречена на успіх.