ПЕРЕРАХУНОК ПЕНСІЇ З УРАХУВАННЯМ СТРАХОВОГО СТАЖУ

Експерт Українського центру соціально-правових досліджень про необхідність удосконалення правового регулювання визначення показника середньої заробітної плати під час перерахунку пенсії

З моменту проголошення незалежності Україна розпочала процес реформування пенсійної системи, який не можна вважати завершеним і до сьогодні. У процесі перетворення успадкованої від колишнього Радянського Союзу планово-розподільчої державної системи пенсійного забезпечення на систему пенсійного страхування можна виокремити кілька етапів, починаючи від створення у 1992 році Пенсійного фонду, передачі йому функцій із призначення і виплати пенсій, запровадження сплати збору на обов’язкове пенсійне страхування, створення системи персоніфікованого обліку цього збору, встановлення трьохрівневої системи пенсійного страхування, реформування порядку сплати страхових внесків із запровадженням єдиного внеску на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування аж до реформування солідарної системи пенсійного страхування із поступовим підвищенням пенсійного віку. Впродовж усього цього періоду процес законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи супроводжується постійним інтересом вчених різних галузей науки, а також значним резонансом у суспільстві. Останньою такою резонансною подією стало набрання чинності Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи». З огляду на зміну положень, що регулюють підстави набуття права на пенсію та порядок обчислення її розміру в солідарній системі, а також визначення підстав і порядку участі недержавних пенсійних фондів у обов’язковій накопичувальній системі, наукові дослідження набувають особливої актуальності.

Різні аспекти правового регулювання пенсійного страхування були предметом дослідження таких вчених як Е. Лібанової, Б. Надточія, І. Сироти, С. Синчук (Сивак), С. Богославця, Ю. Діденко, Т. Дідковської, Л. Князькової, Н. Коробенко, Т. Кравчук, М. Лібанова, Т. Колєснік-Омельченко, А. Скоробагатька, А. Якиміва, В. Яценка та інших.

Незважаючи на велику кількість дисертаційних досліджень, монографій, а також навчальної літератури присвяченої правовому регулюванню пенсійного забезпечення, з приводу окремих аспектів пенсійного забезпечення автори обмежуються лише констатацією сучасного стану законодавчого регулювання. Це стосується, зокрема, перерахунку пенсій з урахуванням страхового стажу набутого після призначення (попереднього перерахунку) пенсії. Тому метою цієї статті є аналіз проблемних питань, що стосуються правового регулювання порядку перерахунку пенсії з урахуванням страхового стажу після призначення (попереднього перерахунку) пенсії. Для досягнення цієї мети необхідно вирішити такі завдання: дослідити історію правового регулювання перерахунку пенсії з урахуванням страхового стажу після призначення (попереднього перерахунку) пенсії; проаналізувати зміни, що сталися в правовому регулюванні цього питання після набрання чинності Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи»; визначення напрямів удосконалення правового регулювання у цій сфері.

В історії правового регулювання перерахунку пенсії з урахуванням страхового стажу набутого після призначення (попереднього перерахунку) пенсії за Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (надалі – Закон № 1058-IV) можна виділити кілька етапів. Перший – від 01.01.2004 року до 01.01.2008 року – від набрання чинності Законом № 1058-IV до набрання чинності Законом України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», яким внесені суттєві зміни до правового регулювання у цій сфері.

Другий етап був хоч і недовготривалим, але мав суттєвий вплив на правозастосувальну практику на наступних кілька років. Він тривав від набрання чинності Законом України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», яким було внесено зміни до ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV, до ухвалення Конституційним Судом України рішення у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1-4, 6-22, 24-100 розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України). Цим рішенням зміни, внесені до ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV, були визнані неконституційними і втратили чинність. Внаслідок цього відновилася дія попередньої редакції ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV, однак не припинилися судові спори, зумовлені змінами у правовому регулюванні цих питань. Після відновлення чинності ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV у редакції до 01.01.2008 року вона діяла аж до 01.10. 2011 року, коли набрали чинності зміни, внесені до цієї статті Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи».

Нагадаємо, у чому полягають відмінності у правовому регулюванні перерахунку пенсій за різними редакціями ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV. Основна відмінність стосується визначення показника середньої заробітної плати, яка використовується для перерахунку пенсії (мова йде про показник Зс, що використовується у формулі визначення заробітної плати для обчислення пенсії Зп=Зс х (Ск:К)). Такий показник може враховуватися за календарний рік, що передує року звернення за призначенням пенсії, або за календарний рік, що передує року звернення за перерахунком пенсії. Це питання має не лише теоретичне, але й вагоме практичне значення, оскільки використання певного показника заробітної плати суттєвим чином впливає на розмір пенсії. Так, за даними офіційного сайту Пенсійного фонду України [2] показник середньої заробітної плати, який використовується при призначенні пенсії, зріс за період з 2006 по 2010 рік з 928,81 грн. до 1982,63 грн. 

На першому етапі правове регулювання досліджуваного питання не можна вважати належним. Свого часу на це звертали увагу Б. Надточій і Л. Демчук [1, с. 332-333]. Адже законодавець в абзаці третьому ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV обмежився лише вказівкою на те, що перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія, або за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону. Іншими словами, Закон № 1058-IV чітко не визначав, який показник середньої заробітної плати працівників використовувати при перерахунку пенсії.

Таке законодавче формулювання дало підставу науковцям стверджувати, що заробітна плата для перерахунку пенсії може розраховуватися за двома алгоритмами: за даними пенсійної справи на момент призначення (перерахунку) пенсії або за періоди страхового стажу, зазначені у ч. 1 ст. 40 Закону № 1058-IV, тобто на той час за будь-які 60 календарних місяців страхового стажу підряд до 1 липня 2000 року, незалежно від перерв, та за весь період страхового стажу починаючи з 1 липня 2000 року. Таким чином, за другим алгоритмом змінюються індивідуальний коефіцієнт заробітної плати і базова заробітна плата (середня заробітна плата працівників, зайнятих у галузях економіки України, за календарний рік, що передує року звернення за призначенням пенсії [1, c. 333]. На жаль, правозастосувальна практика не була такою однозначною. У судовій практиці ми знаходимо рішення, коли суди правильно звертають увагу на те, що у разі врахування для перерахунку пенсії даних про заробітну плату за період після призначення (попереднього перерахунку) пенсії, то для визначення заробітної плати для обчислення пенсії потрібно використовувати показник середньої заробітної плати працівник, зайнятих у галузях економіки України, за календарний рік, що передує року звернення за перерахунком пенсії, а не той, що використовувався для визначення заробітної плати при призначенні чи попередньому перерахунку пенсії. І це логічно. Наприклад, якщо при перерахунку пенсії особи ми розраховуємо індивідуальний коефіцієнт заробітної плати скажімо за 2007 рік, то і застосовувати його треба зі середньою заробітною платою за цей рік, а не за 2005 рік, який використовувався для призначення пенсії такій особі. Натомість є приклади й іншого трактування відповідних положень Закону № 1058-IV, коли суди відмовляли у задоволенні позовних вимог пенсіонерів, які зверталися до суду з вимогою зобов’язати Пенсійний фонд України застосувати для перерахунку пенсії показник середньої заробітної плати працівників, за календарний рік, що передує року звернення за перерахунком пенсії [3].

Правозастосувальна практика набула ще більш суперечливого характеру в силу внесення змін до ч. 4 ст. 42 Законом України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI, а також наступного визнання цих змін неконституційними. Тогочасна редакція ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV встановлювала загальне правило, що застосовувалося при перерахунку пенсії – перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія. Натомість передбачалася можливість за бажанням пенсіонера проводити перерахунок пенсії із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону, із застосуванням показника середньої заробітної плати працівників за календарний рік, що передує року перерахунку пенсії.

Як ми вже зазначали, така редакція ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV мала великий суспільний резонанс, оскільки спершу пенсіонери, які зверталися за перерахунком пенсії, дуже часто не задумувалися про те, який показник середньої заробітної плати використовується при перерахунку їхньої пенсії. Після 01.01.2008 року, коли правове регулювання в цій частині стало більш чітким, особи, дізнавшись про порушення свого права на перерахунок пенсії, почали звертатися за судовим захистом. Із визнанням неконституційними змін, внесених Законом України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» , кількість таких судових спорів не зменшилася. Хочемо звернути увагу, що визнання неконституційними змін, внесених до положень ч. 4 ст. 42, базувалося на висновку Конституційного Суду України про те, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина [4]. Іншими словами, Конституційний Суд України не досліджував зміни, внесені Законом України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» до ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV, на предмет їх відповідності положенням Конституції України. Він обмежився лише формально-юридичним розглядом питань, порушених у конституційних поданнях. Як слушно зауважує в окремій думці стосовно цього рішення Конституційного Суду України від 22.05.2008 року суддя Конституційного Суду України Шишкін В.І., якщо додержуватися лише припису Конституційного Суду України про формальне дотримання архітектоніки закону про Держбюджет, то на підставі частини третьої статті 61 Закону України «Про Конституційний Суд України» належить визнати неконституційним увесь розділ II Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-VI, а не його окремі положення.

На нашу думку, якби Конституційний Суд України досліджував зміни, внесені до ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV, на предмет відповідності їх положенням Конституції України, то висновок його був би протилежним. По-перше, зміни, що були внесені до досліджуваного положення, не скасовували та не звужували зміст існуючих прав і свобод людини. Положення ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV в редакції Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-VI є більш ефективною. Як зазначає, проф. Т. В. Кашаніна ефективний нормативний акт – це акт, в результаті прийняття якого найкраще досягається мета, для реалізації якої його було прийнято [5, с. 162]. Оскільки положення ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV в редакції Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-VI чітко визначає, який показник середньої заробітної плати повинен використовуватися при перерахунку пенсії, то вона дозволяє забезпечити реалізацію права на пенсійне забезпечення, уникнувши судових спорів з цього приводу.

Крім вимог ефективності, на думку Т. В. Кашаніної [5, с. 160], нормативний акт повинен відповідати вимогам доцільності. Мова йде про здатність нормативного акту за своїм змістом найповніше забезпечувати інтереси (суспільства, держави, громадян) в реальних умовах. Встановлюючи загальне правило, про перерахунок пенсії із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія, коли розмір пенсії в результаті перерахунку змінюється лише у зв’язку із зміною коефіцієнта страхового стажу, зазначене положення  передбачає також можливість за бажанням пенсіонера проводити перерахунок пенсії із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону. Така можливість може бути вигідна лише тим пенсіонерам, які після призначення пенсії працювали на посадах з високою оплатою праці, що дасть їм можливість підвищити свій індивідуальний коефіцієнт заробітної плати. Натомість велика кількість осіб, які отримують пенсію і продовжують працювати, отримують заробітну плату на рівні мінімальної, тому їм застосовувати таку можливість невигідно. На нашу думку, встановлюючи такі правила перерахунку пенсії, положення ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV в редакції Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-VI найбільш повно забезпечує інтереси як держави, так і громадян.

Додатковим аргументом на користь того, що положення ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV в редакції Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-VI більш чітко регламентує порядок перерахунку пенсії, на нашу думку, є інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 19.07.2011 року № 1049/11/13-11 «Про забезпечення однакового застосування адміністративними судами статей 40, 42 Закону України від 9 липня 2003 року «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». Вищий адміністративний суд України інформує апеляційні адміністративні суди про те, що під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії застосуванню підлягає Закон № 1058-IV, а саме нормативні положення статті 42 цього Закону, що діяли в редакції до скасування змін, внесених за Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», та були і залишаються чинними на момент проведення перерахунку пенсії. Ці положення заперечень не викликають. Натомість заперечення викликає, твердження ВАСУ про те, що зі змісту цих положень випливає, що під час перерахунку пенсії величина середньої заробітної плати (доходу) враховується та, яка використовувалася під час призначення пенсії. Таке твердження не просто суперечило існуючій судовій практиці та думкам, висловленим в науковій літературі, воно фактично створювало нову правову норму, оскільки Закон № 1058-IV такого положення не містив.

Залишаючи поза увагою юридичну силу такого акту як інформаційний лист (який навіть не належить до нормативно-правових актів), ми хочемо констатувати, що основною причиною такого роз’яснення є недосконалість правового регулювання перерахунку пенсії за ч. 4 ст. 42, яка діяла до внесення змін Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI та після визнання цих змін неконституційними. З цього приводу важливу думку висловлює проф.. Д. А. Керімов: «Порушення логіки закону, неточність його формулювань, невизначеність використаних термінів породжує численні запити, зумовлюють доповнення, тлумачення і роз'яснення, спричиняють непродуктивне витрачання часу, сил і енергії і поряд з цим є грунтом для бюрократичної тяганини і зловживань, дозволяють спотворювати зміст закону і неправильно його реалізовувати» [6, с. 285]. Все це ми і спостерігали впродовж чинності положень ч. 4 ст. 42 Закону № 1058-IV до внесення змін Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI та після визнання цих змін неконституційними.

Значна увага, яку ми присвятили в нашому дослідженні аналізу актів органів судової влади, зумовлена, на думку І. А. Алебастрової, тим, що формулювання соціальних прав як класичних, тобто таких, що користуються судовим захистом аж до конституційного контролю, певною мірою сприяє зростанню нормотворчої і політичної ролі судів [7, с. 37]. На підтвердження такого висновку можна навести дані судової статистики: серед адміністративних справ, що знаходились в провадженні місцевих загальних судів у 2010 році найбільшу кількість становили справи про спори фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його дій або бездіяльності, рішень щодо правових актів індивідуальної дії (97,5%). Так щодо оскарження дій або бездіяльності, рішень Пенсійного фонду України та його управлінь надійшло 1184 тис. справ, у тому числі щодо призначення та перерахунку пенсій дітям війни - 1045 тис. справ (або 88,2 %) [8].

Після ухвалення Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» ч. 4 ст. 42 була викладена в новій редакції, яка набрала чинності з 1 жовтня 2011 року. Вона також встановлює загальне правило, що перерахунок пенсії проводиться із заробітної плати (доходу), з якої обчислена пенсія. Однак за бажанням пенсіонера перерахунок пенсії проводиться із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону, із застосуванням показника середньої заробітної плати (доходу), який враховувався під час призначення (попереднього перерахунку) пенсії. На нашу думку, з огляду на вищевикладені міркування, така редакція ч. 4 ст. 42 звужує обсяг права на перерахунок пенсії тих пенсіонерів, які вирішать здійснити такий перерахунок із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону.

На підставі проведеного дослідження, ми прийшли до висновку, що положення ч. 4 ст. 42 потребує удосконалення. Вона повинна містити базове правило перерахунку пенсії – перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати, з якої була обчислена пенсія. Поряд з цим повинна бути закріплена можливість для пенсіонера за його заявою здійснювати перерахунок пенсії із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону, із застосуванням у такому випадку показника середньої заробітної плати, за календарний рік, що передує року звернення за перерахунком пенсії.

Надточій Б., Демчук Л. Пенсія в Україні. Коментар Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 512 с.

Електронний ресурс: http://www.pfu.gov.ua/

Електронний ресурс: http://reyestr.court.gov.ua/

Режим доступу: http://korrespondent.net/url.hnd?url=http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v010p710-08/page

Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. – М.: Эксмо, 2007. – 512 с.

Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. Том 2. – М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. – 528 с.

Алебастрова И. А. Социальные права: конституционные обещания, пожелания или привидения? // Государство и право. – 2010. – № 4. – С. 30-38.

Електронний ресурс: http://korrespondent.net/url.hnd?url=http://court.gov.ua/sudova_statystyka/556457874511/