Чем полезен опыт внедрения электронного управления в Эстонии - Мирослав Продан

Прыжок эстонского электронного тигра: какие инфраструктурные задачи придется решать Украине для диджитализации публичных сервисов

После распада СССР, кроме богатой природными ресурсами РФ, все другие национальные республики оказались примерно в одинаковом состоянии, имея более или менее равные стартовые позиции. Так, прибалтийские республики действительно не могут похвастаться значительными залежами минеральных ресурсов и по своим масштабам не могут сравниться с Украиной или, например, с Казахстаном. Но в таком случае и масштабы решаемых вопросов также пропорциональны размерам государства. Как говорится - наведи порядок в малом и дашь совет в большом.

Среди всех стран бывшего СССР Эстония осуществила наиболее ощутимый прорыв в экономической, социальной и гуманитарной сферах. Уровень ВВП Эстонии является не только одним из самых высоких среди бывших советских республик, но и таким, который неуклонно приближается к уровню развитых стран Западной Европы. Геополитически Эстония все в меньшей степени упоминается в СМИ, как страна Центрально-Восточной Европы, и все чаще ее относят к странам Северной Европы, а это уже определенный имидж и репутация для страны, в том числе и инвестиционная привлекательность.

Оказывается, что секрет эстонского чуда довольно прост - наведение порядка в сфере публичного администрирования, государственного управления, предоставления публичных государственных сервисов. Собственно это и стало причиной общественного благосостояния, справедливого распределения и перераспределения национальных богатств, равных условий участия граждан в экономической жизни, доступа к возможностям экономического роста и совершенствования.

Мирослав Продан: «Решение - в переходе к идее цифрового общества»

И как это ни странно, именно ограниченность производительных сил и ресурсов стала причиной, побудившей эстонских государственников заложить фундамент для дальнейшего экономического и социального прорыва. Поиск путей выхода в ситуации кадрового, финансового, ресурсного дефицита стал катализатором креативных идей и инновационных решений. Так, с объявлением независимости Эстонии в 1991-92 годах страна оказалась перед проблемой поиска новых кадров для обеспечения деятельности государственных органов, создаваемых с нуля. Необходимо было формировать новую таможенную службу, налоговые офисы, армию, пограничную службу, государственных регистраторов и администраторов, систему публичных административных сервисов, полицию и тому подобное. И именно информационно-коммуникационные технологии стали единственной возможной ответом на вызовы времени. Максимальная автоматизация ( «диджитализация») всех административных услуг и стала единственным возможным путем построения системы государственного управления. В этом отношении ситуация в Эстонии несколько отличается от Украины, ведь эстонским чиновникам не нужно было решать вопрос, куда деть многочисленную армию бюджетников, задействованных в сфере государственного управления, а наоборот - решить вопрос, где взять людей. Решением стал переход к идее цифрового общества.

Программа диджитализации отношений между гражданами и государством стартовала в Эстонии в 1997 году и получила название «Прыжок тигра». В ходе реализации этой программы был решен ряд вопросов - обеспечение населения доступом к электронным сервисам, предоставляемым государством, отказ от бумажных носителей и «живых очередей», переход на преимущественно электронное общение с государственными органами, алгоритмизация взаимосвязи между человеком и государством. С 1995 года Эстония ежегодно тратит не менее 1% своего ВВП на развитие электронных публичных сервисов и усовершенствование доступа граждан к пользованию административными услугами.

Система электронного взаимодействия и межведомственного обмена данными в Эстонии называется протокол X-Road. На сегодня этот продукт эстонские специалисты предлагают для использования разным правительствам и сопровождают и обслуживают его функционирование. В частности эта система электронного межведомственного взаимодействия была поставлена ​​и в Украине, где получила название «Трембита». Прежде всего Эстония начала проект «оцифровки» государственного сектора управления. Был создан «е-кабинет» - правительственный протокол обмена данными. Члены правительства отказались от бумажных носителей и перешли полностью на электронный обмен данными. Это значительно ускорило и повысило эффективность работы Кабинета Министров, заседания правительства стали длиться всего полчаса, а большинство вопросов стало возможным решить удаленно. Впоследствии другие органы и ведомства стали подключаться к такому протоколу и таким образом образовалась государственная электронная управленческая сеть.

Кроме того, в Эстонии создан мощный центр изучения и развития возможностей электронного управления - Академия электронного управления, в которой есть возможность проходить стажировку государственным служащим из разных стран мира. Фактически знания о e-government являются одним из экспортных товаров Эстонии. И хоть это и не главная статья экспорта, но одна из таких, что делает Эстонию известной на экономической карте мира.

Мирослав Продан: «Диджитализация публичных сервисов способна на 100% преодолеть бытовое взяточничество»

Вопрос диджитализации сферы государственного управления, кроме сугубо прагматических задач, удобства доступа к административным услугам, способен решить на макроэкономическом уровне в Украине еще одну довольно важную государственную проблему - высвобождение значительного количества трудовых ресурсов, которых через программы переподготовки и переквалификации возможно задействовать в других секторах народного хозяйства или осуществить мягкий переток из государственного сектора в сферу частной активности. И это тот дополнительный плюс, который может получить Украина от эстонских уроков в сфере публичного администрирования.

Другой сопутствующий дополнительный эффект от диджитализации государственного управления - это устранение коррупциогенного человеческого фактора. Речь ведется не только о такой специфической сфере, как электронные государственные закупки и тендеры, в которых профессионально разбирается относительно небольшая группа специалистов. Речь ведется об устранении обычной бытовой, мелкой коррупции, которая по своим объемам хотя и не может быть сравнима, например, с распределением / перераспределением бюджетных средств или предоставлением специальных разрешений на использование залежей природных ресурсов, но является чрезвычайно раздражающим для общества фактором. Ведь с такой бытовой коррупцией сталкивается каждый гражданин независимо от рода занятий и статуса.

Так вот, диджитализация публичных сервисов, как показывает эстонский опыт, способна на 100% преодолеть бытовое взяточничество в повседневной жизни рядовых граждан: например, электронная очередь на места в детские сады и школы, получения различных справок и информации в государственных офисах через личные электронные кабинеты, запись к врачу и поиск свободных мест для стационарного лечения в учреждениях здравоохранения, общение с жилищно-коммунальными обслуживающими организациями, регистрация бизнеса за 7 минут через электронные реестры, подача налоговой отчетности и декларирование через электронные сервисы, система электронной полиции и тому подобное. Фактически, все сферы, где происходит контакт гражданина и чиновника, алгоритмизированы таким образом, чтобы личный контакт служащего и гражданина был скорее исключением, а не правилом. Любой личный контакт с гражданами рассматривается как неординарная ситуация, что свидетельствует о внештатности события, определенных неточностях в управленческом алгоритме и является предметом особого внимания. Это не только устраняет коррупциогенные факторы, но и высвобождает время государственных служащих, которые должны его посвятить совершенствованию производительности труда и ускорению технологических процессов управления.

Однако эстонский диджитальний скачок только внешне кажется мгновенным и стремительным. Ему предшествовала кропотливая и целенаправленная работа по подготовке инфраструктуры для таких цифровых изменений. Как оценивают сами эстонские специалисты, подготовка инфраструктуры для перехода публичных сервисов на «цифру» заняла около шести лет. Подготовка среды для внедрения цифровых технологий включала в себя несколько этапов. Во-первых, это массовое обеспечение населения компьютерной техникой и гаджетами. Для этого была развернута система льготного кредитования на приобретение компьютерной техники, система дотационных рассрочек и отсрочек платежей, даже бесплатного обеспечения такой техникой определенных слоев населения, школ, учителей, лечебных учреждений, бюджетников и тому подобное. Собственно сам «Прыжок тигра» и начинался с обеспечения прежде всего учебных заведений компьютерной техникой.

Возможно ли это сейчас осуществить в Украине? Несомненно так. На сегодняшний день компьютерная техника и гаджеты не является чрезвычайно ценным товаром, а бюджетные модели доступны любому гражданину. Остаются только малоимущие слои населения, обеспечение которых должно взять на себя государство.

Во-вторых, важным инфраструктурным этапом в Эстонии было проведение массового обучения и тренингов по пользованию цифровыми государственными сервисами. Обладает ли Украина такими возможностями и способна решить такую ​​задачу? Вне всяких сомнений, да. Количество компьютерно образованных людей в Украине является впечатляющем, украинские IT-шники являются одними из лучших в мире, ежегодно украинские технические вузы выпускают несколько тысяч студентов кибернетических и связанных специальностей. Сформировать целую армию тренеров, которые будут учить население преимуществам цифровых сервисов для Украины не является непреодолимой проблемой. Стоит лишь заложить в бюджет необходимые объемы финансирования программ обучения, грамотно распорядиться донорскими средствами программ международной технической помощи, направить в нужное русло волонтерскую энергию молодого поколения, обратить внимание СМИ на целесообразность медиа-поддержки внедрения электронного управления.

К примеру, перспективным направлением электронных государственных сервисов в Эстонии является e-residence - электронное резидентство. Это возможность электронным способом зарегистрировать бизнес на территории Эстонии даже не находясь в стране, получить статус электронного резидента Эстонии, воспользоваться всеми преимуществами и преференциями ведения бизнеса в этой стране ЕС. Такую услугу Эстония ввела с 2014 года первой в мире, и только за первые два года это принесло государству более 14 млн. евро. При этом такой статус не предполагает в получении гражданства или определенных налоговых льгот, а только открывает путь к использованию европейской бизнес-среды. Администрирование такого бизнеса также осуществляется электронным способом без физического пребывания в стране.

В-третьих, архиважной инфраструктурной задачей является требование полной «интернетизации» территории страны, ведь вся компьютерная техника и гаджеты остаются обычным железом, если они не имеют доступа к интернету. И в этой части в Украине также есть соответствующие наработки, которые просто нужно направить в нужное русло. Нужно признать, что в Украине самый дешевый доступ к сети интернет во всей Европе. В нашем государстве достаточно мощные мобильные операторы, многочисленные провайдеры интернета, почти в каждом кафе, ресторане, отеле, библиотеке, другом общественном месте есть точки доступа к wi-fi, даже в самых отдаленных уголках страны. Сейчас трудно представить среднестатистическое украинское домохозяйство без обустроенного доступа к интернету. Конечно, еще есть над чем работать и совершенствовать, но в целом следует признать, что мы почти готовы в этой инфраструктурной части. Целесообразно было бы внести соответствующие изменения в ДБН и законодательство о планировании и застройке территорий, градостроительную нормативную базу, относительно обязательств обустраивать бесплатные точки доступа в интернет в общественных местах - это должно быть обязанностью всех владельцев кафе, заправок, супермаркетов, остановок транспорта, государственных и коммунальных зданий.

И в-четвертых, и самое сложное - это проведение цифровой идентификации населения. Данное направление построения инфраструктуры цифрового государства является ответственным и сложным. Фактически без широкомасштабной цифровой идентификации речь о e-government идти не может.

В этом случае сталкиваемся с проблемами по двум направлениям:

а) административное обеспечение идентификации населения;

b) технологическая модель такой идентификации (или выбранный способ идентификации).

В административном плане сущность этого инфраструктурного направления сводится к необходимости побудить и стимулировать население к получению цифрового идентификатора личности (ID-карты. Или цифровой подписи или мобильного ID и т.д.) то есть проведение аутоидентификации. Из-за низкой осведомленности, определенных религиозных убеждений отдельных групп населения, этических соображений в нашей стране существует определенная «цифровая фобия» касательно цифровой идентификации. В этой части государственный менеджмент должен сотрудничать с Советом Церквей, управленческими органами традиционных религиозных конфессий, проводить разъяснительную работу, пропагандировать удобства цифрового доступа к публичным сервисам. Основная фобия населения относительно цифровой идентификации заключается в опасениях несанкционированной утечки персональных данных и их противоправного использования против личности и отсутствии прозрачности в сборе таких данных. В этой части государство должно разъяснять населению надежность систем баз данных, демонстрировать четкий контроль со стороны специально уполномоченных органов.

Так, в Эстонии функционирует специальный орган - Инспекция по защите данных. В случае любого запроса любого из государственных чиновников о персональных данных гражданина по любым вопросам - будь то правоохранителей, или врача, служащего муниципальных органов, других должностных лиц - это является предметом проверки специально уполномоченного органа. Они проверяют, насколько оправданным является такой запрос, санкционирован ли он в специальном порядке, имеет компетенцию чиновник подавать такие запросы, не выходит ли такой запрос за пределы полномочий чиновника и имеет ли он разрешение и допуск к работе с такой информацией. Система является прозрачной и позволяет отслеживать, кто и какие запросы осуществляет и с какой целью. Каждый гражданин через личный кабинет может увидеть, кто и с какой целью интересуется информацией о нем.

Мирослав Продан: «Уровень правосознания граждан Эстонии и Украины разный»

Кроме того, цифровая идентификация в Эстонии была проведена в обязательном порядке. Все граждане, достигшие 15-летнего возраста в обязательном порядке получают ID-карты, что позволяет не только идентифицировать лицо, но и использовать правительственные сервисы. Очевидно, уровень правосознания граждан Эстонии и Украины разный. В этой части нужно исходить из наших отечественных реалий и национальных особенностей. Бесспорно, что гарантируя конституционные права человека государство должно предусмотреть для людей, которые отказываются от цифрового идентификации, также доступ к государственным услугам в обычном, традиционном порядке. При этом должно разъясняться, что это право каждого гражданина - если он соглашается стоять в очередях, ждать длительное время необходимую справку или совершение административного действия, получать сомнительное удовольствие от общения с канцелярскими работниками, то это выбор самого лица, которое отказалось от цифровых сервисов . Такое право нужно обеспечивать.

И второй круг проблем цифровой идентификации - это избрание модели идентификации, технологического алгоритма. В этой части нужно прислушиваться к мнению и советам IT-экспертов мирового уровня. Эстонские коллеги пошли по пути карточной аутоидентификации населения. Карточка-ID вставляется в специальное устройство - ридер-адаптер, подключенный к ПК и таким образом лицо идентифицирует себя и может пользоваться предложенными государственным сервисами. Кроме того, используются для определенных сервисов еще smart ID, а также моб-ID. Так, например, с помощью мобильного смартфона можно открывать шлагбаумы на коммунальных парковках и парковать автомобиль, рассчитываясь за парковку через смартофон. 99% государственных услуг в Эстонии предоставляется электронным способом.

Таким образом, вышеуказанные четыре предпосылки построения инфраструктуры, а именно: обеспечение устройствами, обучение населения, интернетизация и идентификация граждан были факторами, которые обусловили скачок эстонского «цифрового тигра». Они объективны, и рано или поздно Украине также придется решать именно эти задачи построения инфраструктуры, независимо от того, какая модель цифрового государства будет избрана.