Всенародный аргумент (статья для журнала "Эксперт")

Новый закон о референдуме: механизм, чтобы принять Конституцию без Верховной Рады? Какие подводные камни спрятаны в тексте?

Символично, что новый закон должен вступить в силу в начале первого месяца зимы. Ведь 1 декабря 1991 года на территории бывшей УССР состоялся референдум о провозглашении независимой Украины — единственный в новейшей истории страны, результаты которого (90,32% голосов «за») были воплощены в жизнь.

В обход

Позиция власти и ее оппонентов в отношении нового закона высветила два важных аспекта, которые политические игроки не хотели бы демонстрировать. Поспешность, с какой администрация президента добилась проведения через Раду в нарушение процедуры (законопроект регионала Дмитрия Шпенова не рассматривался профильным комитетом) проекта №6278, свидетельствует: власть не верит, что следующая Верховная Рада под диктовку президентской канцелярии проголосует за новый механизм народного волеизъявления. Если бы администрация главы государства и законодатели действительно ставили перед собой цель урегулировать устаревшие нормы, они приняли бы закон не только о всеукраинском, но и о местном референдуме.

А в итоге возникла правовая коллизия — непонятно, то ли предыдущий закон в части норм о местных референдумах продолжает действовать, то ли этот вопрос отныне не регулируется вообще. Лозунги-обвинения оппозиции о государственном перевороте, подготовке избрания Януковича на второй президентский срок в парламенте и грядущем присоединении Украины к Таможенному союзу лишь камуфлируют «разброд и шатания» (отмену закона поддержали всего 16 депутатов) в нынешней оппозиции, которая не справилась с задачей представить альтернативную версию закона о референдуме.

Новый закон ликвидирует правовую несогласованность: ст. 72 Конституции наделяет правом провозглашать всеукраинский референдум президента и парламент, а Закон «О всеукраинском и местных референдумах» 1991 года закрепляет такую возможность лишь за Верховной Радой. Новый документ расширяет полномочия президента — в первую очередь за счет статей 4 и 22 закона, согласно которым глава государства и Центризбирком, а не Конституционный суд, как ранее, проверяют вопрос и текст, который предлагается вынести на всенародное голосование, на соответствие Конституции и законодательству.

Предложен двойной механизм проведения референдума. Если речь идет не о новом варианте Конституции, а о внесении изменений в разделы I «Общие положения», III «Выборы. Референдум» и XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины», то проект сначала должен получить в Раде поддержку конституционного большинства (300 депутатов) и лишь затем выносится на референдум. Если же ставится вопрос о принятии новой версии Конституции или новой редакции действующей, необходимо собрать минимум три миллиона подписей граждан, после чего президент получает право провозглашать всенародный референдум по всенародной инициативе.

Значит, становится возможным создание такого механизма принятия новой Конституции или законов, когда сначала правящая администрация организовывает сбор подписей в форме народной инициативы, а затем глава государства провозглашает референдум, результаты которого не требуют утверждения Верховной Радой. Закон ставит под контроль президентской вертикали и процесс подведения итогов голосования — если главы Верховного Совета Крыма и областных советов, мэр Киева и глава горсовета Севастополя не подадут кандидатуры в комиссии референдума, тогда их сформируют главы государственных администраций Киева, Севастополя, губернаторы и руководители районных администраций. То есть чиновники, назначаемые администрацией президента.

Управляемая демократия

В теории принятие Конституции или законов путем референдума призвано обеспечить наивысшую легитимность таких решений. А на практике избиратели имеют возможность проголосовать только «за» или «против» предлагаемого вопроса или текста, но не могут повлиять на их содержание. Есть и еще один нюанс. «Референдум фальсифицировать гораздо проще, чем выборы, так как в этом случае отсутствует персональный интерес политических игроков в местах голосования для контроля за его результатами. Сущность Конституции не понимает даже бóльшая часть юристов, не говоря уже о простом народе. Принимать Основной Закон всем народом можно только после широкой образовательной компании в прессе», — утверждает адвокат и общественный деятель Зиновий Андрухив.

Представляется, что новый закон призван добиться расширения полномочий президента на всех стадиях процесса принятия новой Конституции и заложить основу для маневра, если новый Основной Закон придется принимать в обход Верховной Рады. Параллельно решается вопрос, как законным путем вынести проект разработки, обсуждения и принятия новой Конституции за рамки треугольника администрация президента — Верховная Рада — Кабинет министров. Ведь история референдума 2000 года и голосования за компромиссную политическую реформу 2004 года показывает, что парламент является главным барьером на пути изменения Конституции.

Закон «О всеукраинском референдуме» можно оценивать также как часть плана правящей администрации по принятию новой Конституции. Президент Виктор Янукович 17 мая подписал указ о создании Конституционной ассамблеи, назначив ее главой первого президента страны Леонида Кравчука. Глава государства предложил сформировать ее из чиновников, общественных деятелей, специалистов в конституционном праве и политиков, представляющих как власть, так и оппозиционные силы. Ассамблея начала работу, но без делегатов от оппозиции. Представители партий «Батьківщина» Сергей Соболев и «Фронт змін» Арсений Яценюк категорически отвергли возможность своего участия в разработке нового Основного Закона, поскольку считают ассамблею «неконституционным органом». Однако высока вероятность, что именно этот «специальный вспомогательный орган» (так его назвал в указе президент) представит текст новой Конституции, а затем, пользуясь новым законом, Янукович попросту вынесет этот проект на всенародный референдум. Мировая история свидетельствует: обычно в таких случаях люди голосуют «за».

Впрочем, исключение Рады из политического процесса (в плане принятия новой Конституции или поправок к ней) позволяет добиться тактических бонусов, но подрывает легитимность президентской администрации в глазах международного сообщества. Так что речь идет скорее о предмете для торга между Януковичем и парламентом относительно базовых положений и механизма принятия нового Основного Закона. Полномочия президента провозгласить и провести всенародный референдум, результаты которого не требуют утверждения Верховной Радой, — прежде всего дополнительный аргумент, призванный сделать парламент более покладистым.

У референдума два лица

Анализ мировой практики применения референдумов демонстрирует существенное различие в этом случае между авторитарными и демократическими режимами.

Так, хунта греческих «черных полковников» во главе с Георгиосом Попадопулосом или южнокорейский диктатор Пак Чжон Хи использовали механизм всенародного одобрения для проталкивания нужных им вариантов конституции и поправок в нее. Демократическая ширма в виде референдума использовалась ими, чтобы исключить влияние на этот процесс парламента и оппозиции. Например, «черные полковники» не проводили всенародного обсуждения проекта конституции и с помощью контроля над СМИ отсекли оппозицию от возможности критики нового основного закона. Напротив, король Испании Хуан Карлос I и испанский премьер Адольфо Суареспрежде, чем выносить проекты реформ и новой конституции на референдум, получили от парламента одобрение этих инициатив. Разница в подходах объясняется различными целями, которые ставили перед собой инициаторы референдумов. Если диктаторы использовали народное волеизъявление как инструмент для узурпации власти, то демократические администрации ставили целью добиться наивысшей легитимности своих реформ.

Далее события развивались по-разному. В 1973 году генерал Димитриос Иоаннидиспутем переворота сместил президента Попадопулоса, не опиравшегося на реальную поддержку народа, интеллигенции и элит. А Ким Чэ Гю, начальник разведуправления Южной Кореи, совершил неудачную попытку переворота, расстреляв в 1979 году из пистолета генерала Пак Чжон Хи в его резиденции.

В Испании инициаторы референдума, заручившись всенародной поддержкой, добились мирного перехода от франкистского режима к демократическому правлению, а затем принятия новой конституции, поддержанной народом. За короткий срок испанским властям удалось завоевать общественное мнение и обеспечить народную поддержку своего курса. Во многом именно поэтому фашистский путч в 1981 году закончился провалом, несмотря на участие в нем спецназа и высшего командного состава армии.

Посередине между этими примерами можно поставить правление французского президента Шарля де Голля, которого оппозиция обоснованно обвиняла в установлении режима личной власти. Основатель Пятой республики традиционно решал с помощью референдумов две задачи: минимизировал влияние парламента и партий, а также получал народную поддержку. Однако украинским политикам стоит обратить внимание на пример высочайшей политической ответственности, который показал генерал. Когда в 1969 году 52,4% проголосовавших на референдуме по реформе местного самоуправления и полномочий сената высказались против, он воспринял это как недоверие к его политическому курсу и тут же подал в отставку.

Народная инициатива без народа

Владимир Золоторев, политический публицист: — Традиционно референдумы являются способом дополнительной легитимизации некоторых заранее принятых решений. В этом смысле показателен тот факт, что большинство референдумов, опять же за редкими исключениями, поддерживают те предложения, которые на них выносятся. Самым важным при анализе законодательства о референдумах является то, насколько просты их инструменты для правящей группировки. Похоже, что новый закон принимался именно с целью максимально упростить достижение результата, нужного властям. Во-первых, больше не требуется процедуры имплементации результатов, которая погубила референдум Кучмы 2000 года. То есть на референдуме можно принять любой закон, который тут же вступает в силу. Во-вторых, закон максимально упрощает необходимые процедуры для государственных органов и максимально усложняет их для инициатив гражданского общества (после сбора трех миллионов подписей референдум должны «одобрить» президент и ЦИК). Фактически создан универсальный «решатель вопросов» для того, кто в нужный момент сумеет им воспользоваться. http://www.expert.ua/articles/8/0/10867/ журнал "Эксперт"