Фишками идейной повестки минувших выборов в Верховную Раду стали такие обещания кандидатов: усовершенствование процедуры импичмента президента, отзыва народного депутата и люстрации коррупционеров. И, конечно, депутатская неприкосновенность, отменить которую депутаты грозятся уже несколько лет. И кое-кто из избирателей в очередной раз «повелся» на это. А ведь украинцам давно пора понять, что если политики раздают обещания, но не объясняют, как будет выглядеть механизм их реализации, то они и не собираются эти обещания выполнять.
Мифический отзыв
Уходящий парламент серьезно дискредитировал себя депутатскими драками, переходами из фракции во фракцию и скандальными случаями вроде охоты на людей в исполнении бывшего депутата Виктора Лозинского. Немудрено, что в ходе предвыборной кампании в новую Раду ее участники старались использовать этот негатив. Спикеры партий власти и оппозиции клялись не только лишить «слуг народа» привилегий вроде депутатского иммунитета и льгот, но даже наделить избирателей полномочиями по отзыву проштрафившегося народного избранника. Так, оппозиционные объединения «Батьківщина» и УДАР обещали в случае прохождения в Раду принять специальный закон об отзыве депутата, благодаря которому простые украинцы смогут наказывать плохо выполняющего свои обязанности парламентария лишением мандата.
| Отзыв депутата в любой форме прямо запрещается конституциями большинства западных демократий |
Когда украинские политики обещают обеспечить отзыв депутата, они, как правило, и сами не подозревают, что в них говорит советское прошлое. Императивный мандат (ограничение действий депутата определенными условиями, при нарушении которых он может быть отозван) был характерной чертой избирательного законодательства именно в социалистических странах. В свое время инициатором введения отзыва народного избранника был лидер большевиков Владимир Ульянов (Ленин).
В большинстве стран мира законодательство не разрешает отзывать депутата. Дело в том, что императивный мандат противоречит принципу народного представительства — одному из краеугольных камней современного конституционного права. Ведь парламентарий принимает законы, которые одинаково распространяются на всех граждан страны, независимо от того, где они проживают, какие политические симпатии имеют, голосуют на выборах или нет. Поэтому считается, что депутат, будь он избран по списку партии или в мажоритарном округе, представляет интересы всех граждан своей страны. А значит, отзывать всенародного представителя не имеют права ни партия, по списку которой он был избран, ни избиратели в мажоритарном округе.
 |
| Печальный пример Юлии Тимошенко показывает, насколько депутатская должность с прилагаемой к ней неприкосновенностью бывает иногда выгоднее, чем даже пост премьер-министра |
Более того, отзыв депутата в любой форме прямо запрещается конституциями большинства западных демократий, о чём украинским политикам, твердящим о евроинтеграции и европейском выборе, необходимо знать. Он сохранился только в таких сохранивших социалистические черты государствах, как Китай, и странах третьего мира вроде Нигерии или Вануату. В Европе единственное исключение из этого правила — Португалия. Правда, здесь речь идет не об отзыве депутата избирателями, а о партийном мандате, когда полномочия парламентария может прекратить партия, которая выдвинула его на выборы.
Нереальный импичмент
Партии «Батьківщина» и «Свобода» одним из главных обещаний своей предвыборной кампании провозгласили принятие закона об импичменте президента.
В Конституции Украины есть статья 111, регламентирующая процедуру отстранения от должности главы государства. Основанием для его смещения с поста Основной Закон называет государственную измену или любое другое преступление, независимо от степени его общественной опасности. Инициировать импичмент имеет право большинство от конституционного состава Верховной Рады, то есть минимум 226 депутатов. Для проведения расследования парламент создает специальную следственную комиссию с включением в ее состав специального прокурора и специальных следователей. Затем на своем заседании он рассматривает выводы этой комиссии. Если ВР находит в действиях президента состав государственной измены или другого преступления, то принимает решение об обвинении, за которое должны проголосовать не менее 300 депутатов. После этого дело проверяет Конституционный суд (КС), который обязан предоставить вывод о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте. Следом свое слово должен сказать Верховный суд по поводу того, соответствуют ли обвинения против президента признакам государственной измены или другого преступления. И только тогда Верховная Рада может проголосовать за смещение главы государства, если для поддержки такого решения наберет не менее 338 голосов (три четверти состава Рады).
| Мировая практика свидетельствует, что даже сложная процедура смещения президента с должности может работать |
Конституционный суд еще в 2003 году, анализируя положения статей Основного Закона об импичменте, пришел к выводу, что процедура смещения президента является изначально мертворожденной и не может применяться на практике. По мнению этой инстанции, президент Украины обладает правом неприкосновенности, которое «не может быть отменено, приостановлено или ограничено путем возбуждения против него уголовного дела и преследования в порядке уголовного судопроизводства». Говоря простым языком, даже если в случае появления уголовного дела Генеральная прокуратура или специальная комиссия вызовет президента на допрос или очную ставку, он может не явиться, поскольку защищен правом неприкосновенности. А расследовать уголовное дело без допроса обвиняемого, следственных экспериментов и других следственно-процессуальных действий невозможно. Вот почему при нынешней Конституции уголовное дело против президента невозможно расследовать, а значит, нет возможности доказать выдвинутые против главы государства обвинения и дать повод Верховной Раде начать процедуру отстранения от должности.
В резолютивной части своего решения Конституционный суд пришел к выводам, что во время исполнения своих полномочий президент не несет уголовной ответственности и уголовное дело против него возбуждаться не может. Но каким образом следственная комиссия должна расследовать случай государственной измены или другого преступления президента без допросов, очных ставок и следственных экспериментов, суд так и не объяснил.
Даже если оппозиция в Верховной Раде добьется принятия закона об импичменте, это не решит проблемы. Закон всё равно не будет работать, поскольку нормы Конституции о неприкосновенности президента имеют высшую юридическую силу. Правда, оппозиция параллельно обещала отменить неприкосновенность, в том числе и для главы государства. Но для этого необходимо внести изменения в Конституцию, то есть собрать 300 голосов «за».
 |
| Бывший президент США Ричард Никсон не стал дожидаться окончания процедуры импичмента и сам подал в отставку |
Между тем мировая практика свидетельствует, что даже сложная процедура смещения президента с должности может работать. К примеру, в 1868 году для импичмента американского президента Эндрю Джонсона (к тому моменту он порвал с выдвинувшей его кандидатом в президенты демократической партией) не хватило всего одного сенаторского голоса. А в 1974-м президент Ричард Никсон, выдвинутый республиканской партией, подал в отставку на следующий день после того как большинство сенаторов-республиканцев заявили, что будут голосовать за импичмент из-за Уотергейтского скандала.
Непонятная люстрация
Еще одним громким лозунгом для участников выборов стали обещания провести люстрацию. В этом случае оппозиционеры постарались соответствовать запросу избирателей на борьбу против взяточничества, объясняя люстрацию как антикоррупционную кампанию против нечистых на руку чиновников, милиционеров и судей. Но на самом деле люстрация и антикоррупционная политика — совершенно разные вещи.
В первом случае речь идет о «зачистке» политического класса и государственных органов от коммунистической номенклатуры, сотрудников спецслужб (например, СБТ в Венгрии, Штази в ГДР) и осведомителей, сотрудничавших с органами безопасности. О люстрации писали еще Илья Ильф и Евгений Петров: так, в «Геркулесе» проводились «чистки» на предмет принадлежности сотрудников к дворянству, купечеству и другим привилегированным классам царского режима.
История постсоциалистических стран знает примеры жесткого варианта люстрации, когда санкции применялись даже к преподавателям вузов и журналистам (Венгрия, Чехия и Словакия), и более мягкого, когда бывшим советским деятелям либо сотрудникам госбезопасности всего лишь предлагали покаяться. Затем их увольняли с госслужбы, но за ними сохранялось право на участие в политике (Польша).
 |
| Первый президент России Борис Ельцин — наглядный пример того, как высокопоставленный коммунистический функционер, который не прошел бы никакой вариант люстрации, оказывается «при демократах» на самой вершине власти |
Стоит отметить, что в принципе люстрация представляет собой юридический казус. Ведь в ее процессе человека наказывают за деяние, которое на момент его совершения не считалось ни правонарушением, ни тем более преступлением. А один из основоположных принципов права гласит, что закон обратной силы не имеет.
В случае с обещаниями украинских политиков речь идет не об идеологической «зачистке», а о борьбе с коррупцией. Кстати, отечественные политики уже принимали эффективное антикоррупционное законодательство. Это «антикоррупционный пакет», проголосованный Верховной Радой в 2009 году. Тогда депутаты приняли законы, предлагавшие установить обязательную ежегодную отчетность чиновников по своим расходам и финансовым обязательствам, но с отсрочкой вступления в силу до 1 января 2010 года (затем ВР продлевала отсрочку еще дважды). В декабре 2010-го президент Виктор Янукович внес в Раду свой пакет антикоррупционных законов, после чего депутаты сослались на президентскую инициативу, чтобы вообще отменить номинально действовавшее, но так и не вступившее в силу антикоррупционное законодательство. За это проголосовали 263 парламентария из фракций Партии регионов, коммунистов, Народной партии, а также внефракционные депутаты и те представители «Нашей Украины», которые стабильно голосовали с большинством. Принятый в апреле 2011-го пакет — это те самые антикоррупционные законы без таких опасных для нынешней элиты норм, как декларирование расходов членов семьи, а также родственников чиновников и политиков и специальная проверка деклараций родственников и близких на достоверность.
Что касается обещания создать независимый антикоррупционный орган, то и здесь оппозиционеры опоздали. Действующий с июля 2011 года Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» предоставляет президенту полномочия создавать своим указом специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики и определять его компетенцию. Вопрос только в том, что данными полномочиями никто не пользуется.
Так стоит ли говорить о воплощении в жизнь гибрида люстрации и борьбы против коррупции, если за двадцать с лишним лет независимости украинские политики не смогли реализовать ни первое, ни второе даже по отдельности? В то же время постсоциалистические страны демонстрируют бóльшую решимость. Так, в Польше с 2006 года действует Центральное антикоррупционное бюро как ключевой орган по борьбе против коррупции в государственных органах и частном секторе, а в Литве антикоррупционное ведомство «Специальная служба расследований» выступило инициатором национальной программы борьбы с коррупцией, утвержденной парламентом в январе 2002-го.
Далеко до прикосновенности
Лозунг о снятии депутатской неприкосновенности — наиболее реалистичен. Ушедшая в небытие Верховная Рада VI созыва прошла все необходимые процедуры по отмене депутатского иммунитета — проекты и регионалов, и оппозиции о внесении соответствующих изменений в Основной Закон получили положительное заключение Конституционного суда. Но Конституция запрещает в ходе последней парламентской сессии голосовать за внесение в нее изменений. Поэтому депутаты прошлого созыва оставили шанс своим преемникам воплотить в жизнь принцип «перед законом все равны».
Более того, в ходе последних выборов отменить неприкосновенность депутатов обещали все политические партии, включая Партию регионов, коммунистов и «Свободу». И хотя непосредственно в программе Партии регионов такого пункта нет, но ликвидировать иммунитет призывали все основные спикеры партии власти, включая президента Виктора Януковича.
