Мігранти в ЄС

Аналіз досвіду державного регулювання міграційних проблем Європейських країн, засвідчив наявність суттєвих відмінностей у нормативно-правовому забезпеченні системи заходів щодо осіб які мають статус мігрантів та вимушених втікачів. Останні, в умовах наростання низки локальних конфліктів переростають у вагомий важіль міжнародних відносин та перетворюються у чинник наявності або відсутності внутрішньополітичної стабільності для багатьох країн. Це підкреслили і заворушення мігрантів-мусульман у Парижі та його передмістях впродовж майже десяти останніх років, коли для захисту громадського  спокою влада змушена була задіяти важку техніку. Не випадково, окремі експерти розглядають перспективи арабізації та тюркізації Європи як цілком реальні. У цих умовах нагальності потребує система заходів органів державного управління та місцевого самоврядування щодо захисту позицій титульного етносу не лише у гуманітарній сфері, але й від фізичного знищення (розмивання, асиміляції, втрати домінуючого становища у державі). Аналіз досвіду реалізації державної політики країн Європейського Союзу в справі регламентації нормативно-правовими актами в царині культурної, мовної, та інформаційної політики щодо мігрантів, а також механізмів її реалізації на регіональному рівні, зумовлює специфіку формування національної та державної ідентичності, єдності та однорідності гуманітарного простору. Важливість проблеми підкреслюється можливістю використання європейського управлінського досвіду при виробленні державної міграційної політики України.

Міграційна політика є одним з вагомих інструментів захисту позицій титульного етносу державами Європейського Союзу. Її актуальність підкреслюється і глобальними економічними та соціальними диспропорціями, перманентними війнами та локальними сутичками. Вже по підписанню самої Шенгенської угоди у 1985 р., учасники домовилися вжити усіх заходів для подолання негативних наслідків іміграції, зокрема процедур щодо видачі віз та допуску на свою територію. Управління міграційними процесами в ЄС постійно удосконалюється. Частина питань (візи, притулок, імміграція, проблеми вільного пересування) передано згідно ст.2 Шенгенського протоколу – додатку до Амстердамського договору (червень 1997 р.) з національної та міжурядової до наднаціональної компетенції – повноважень інституцій ЄС. У 1998 р. утворено спеціальну Робочу групу з питань притулку та міграції. Вона підготувала „План дій”, який мав вплинути на причини та наслідки явища. Важливе місце приділено питанню інтеграції іноземців, які проживають на законних підставах у державах – членах ЄС – у гуманітарний простір Європи. На засіданні у Тампере 15-16 жовтня 1999 р. Єврорада серед пріоритетних напрямів політики ЄС щодо цих осіб виступила за більш активне їхнє залучення до європейських процесів, надання їм прав, якими користуються громадяни ЄС, та визначила шляхи протидії дискримінації. Було підкреслено необхідність зближення національних політик країн ЄС стосовно умов допуску і проживання громадян третіх країн, урахування можливостей приймаючих країн, їхніх історико-культурних зв’язків з країнами походження іммігрантів. За оцінкою Євростату, протягом наступних двох десятиріч (2005-2025 рр.) очікується зростання загальної чисельності населення 25 країн ЄС більше ніж на 13 мільйонів, переважно завдяки міграції. Станом справ на 1 січня 2003 р. переселенці до ЄС складали близько 3,5% від загальної кількості населення країн-членів ЄС. У 2003 р. загальна чисельність населення ЄС зросла на 1,9 мільйони осіб, з них мігрантів – 1,7 мільйони. Для інтеграції іноземців у гуманітарні процеси ЄС його учасники підписали у 1992 р. спеціальну конвенцію. Згідно неї, місцева влада отримувала повноваження щодо вжиття відповідних організаційних заходів в справі сприяння створенню спеціальних консультативних органів для забезпечення представництва іноземних громадян місцевою владою. Імігранти отримували право у районах компактного проживання для збереження культурної самобутності створювати асоціації та право вступати в інші асоціації, вільно висловлювати свої думки та розповсюджувати інформацію попри наявні кордони. 

Згідно з тлумаченням Суду ЄС державна служба передбачає існування посад, які вимагають прямої або непрямої участі у здійсненні повноважень, наданих відповідно до публічного права й обов’язків для захисту загальних інтересів держави або інших органів влади. Доступ до таких посад громадянам інших держав може бути обмежений. Водночас, ст.39 Договору про заснування ЄС говорить про гарантування свободи пересування працівників у межах Співтовариства, яке передбачає скасування будь-якої дискримінації на національній основі між представниками держав-членів, що грунтується на різних підходах до вирішення питань зайнятості, оплати та інших умов праці і працевлаштування.

Країни – члени ЄС пішли у напрямі покращення умов перебування мігрантів на своїй території, зокрема через надання допомоги у навчанні дітей у школах. Водночас, ураховано позиції малих держав у ЄС, для яких неврегульована міграція була суттєвим викликом. Ще у 1970 р. Європейська комісія прийняла постанову про надання уряду Люксембургу, у випадку ускладнення демографічної ситуації, права встановлювати особливий порядок перебування негромадян на його території. Цей порядок міг відрізнятися від норм діючих у ЄС. Іспанія має право укладати угоди про надання подвійного громадянства з країнами Латинської Америки та державами, які мали чи мають з нею особливі зв’язки. Окремі держави – члени ЄС вжили заходів щодо посилення контролю за міграцією та збереження позицій титульних націй. У Франції увели обмеження міграції та автоматичного надання французького громадянства іммігрантам у другому поколінні. Разом з тим, на початку стихійні, а згодом, щороку щораз організованіші заворушення у Франції засвідчили недооцінку суспільно-політичних наслідків надміру лояльних міграційних законів та поступок. Варто визнати, що симптоми кризових явищ, расових й релігійних конфліктів, простежувалися вже у перші повоєнні роки. Втрата Францією колоній суттєво підсилила ці процеси. Вже у 1973 р. у Франції було зареєстровано 86 фактів нападу лише на алжирців. 

Небажання значної кількості мігрантів приймати культуру і вартості автохтонів є підтвердженням неспроможності західного суспільства на даному етапі інтегрувати їх в гуманітарний простір країни. Чимало аналітиків б’ють на сполох. Невдовзі у Європі може утворитися нова, позбавлена чітких кордонів тюрко-арабська держава. Симптоми творення неконтрольованих анклавів вже простежуються в кількох мегаполісах (передмістя Парижу Сен-Дені). Практика засвідчує, що представники меншин чинять рішучий опір інтеграції у простір приймаючої країни. З’являються організації які наважуються називати себе репрезентантами прибульців, й іноді зі зброєю у руках втілювати в життя сповідуваний світогляд. Увагу до себе привернула Європейська арабська ліга під проводом Абу Джихада. У Роттердамі питома вага іноземців складає вже 45% всіх мешканців. Етнополітична ситуація у сучасній Німеччині істотно ускладнена неспроможністю інтегрувати у суспільство значні групи мігрантів, передусім курдів та турків. Останні вже становлять 7% населення берлінського Кройсбергу. Проявами кризових явищ стали масові сутички у східнонімецьких землях з мігрантами зі слов’янських держав та прихід до місцевих рад правих антимігрантських партій та організацій. У Німеччині органами юстиції припинено легалізацію організації, спрямованої на побудову у Європі Халіфату. Ще у повоєнний період уряд ФРН взяв на себе і проблеми, пов’язані з інтеграцією біженців з територій, які відійшли до Польщі, Чехословаччини (судетських німців) та Радянського Союзу.

Для забезпечення ефективної інтеграції етнічних німців у Данії, створено Комітет з питань зв’язків з німецькою меншиною та Спеціальний секретаріат німецької меншини, запроваджено державну субсидію для системи бібліотек національних меншин і щорічну субсидію для німецьких шкіл. У 1993 р. у королівстві засновано Раду етнічної рівності з метою забезпечення рівності меншин в усіх царинах суспільного життя. Рада має власний секретаріат, посадовців якого призначає і звільняє міністр внутрішніх справ за рекомендацією голови ради. Міністерство соціальних справ визначило, що діти представників німецької меншини мають пільгове право на місце у дитячих садках за умови, якщо останні засновані як самоврядні заклади. Вжито заходів для забезпечення повнокровного життя німецького населення півдня Ютландського півострова у гуманітарному просторі держави. Для системи бібліотек було передбачено державну субвенцію у розмірі 2,3 млн. датських крон. Німецька громада має власні школи, психологічні служби, навчальні і професійно-технічні підручники та посібники. Співробітники адміністративних установ зобов’язані переконатися, що особа, яка розмовляє з ними іноземною мовою, розуміє їх, а за необхідності – залучити перекладача.

Спроба влади убезпечити державу від припливу мігрантів не завжди знаходить підтримку у європейських суспільствах. У кінці вересня 2000 р. у Швейцарській конфедерації, яка так і не вступила до ЄС, провели всенародний референдум щодо перебування іноземців у країні. Пропонований проект закону про відсоткове обмеження кількості іноземців у державі відхилили.

Складовою інтеграції мігрантів є освітня сфера. У Естонії у 1993 р. прийнятим законом регламентовано, що діти іноземних громадян та осіб без громадянства (переважно етнічних росіян), за винятком дітей представників іноземних держав, підлягають загальному обов’язковому навчанню. Вкрай непростою є ситуація з нормативно-правовим забезпеченням прав мігрантів в Австрії. Закон про групи народностей визнає лише автохтонні групи, які живуть в країні щонайменше упродовж трьох генерацій і є австрійськими громадянами. У 1993 р. етнічною групою в Австрії визнали циган та синті. В Угорщині передбачено широкі колективні та індивідуальні права для 13 етнічних груп автохтонного населення. Разом з тим є можливість надання цього статусу парламентом на прохання 1 тисячі осіб будь-якої іншої етнічної групи. Згідно Закону „Про права національних та етнічних меншин”, прийнятого Державними Зборами Угорщини у липні 1993 р., автохтони неугорці також можуть створювати у районах компактного проживання органи місцевого самоврядування, навчальні заклади, вирішувати фінансові питання. Конституція Республіки Угорщина гарантує всім національним меншинам колективну участь у громадському житті, користування рідною мовою, право озвучувати свої імена та прізвища згідно практикованих правопису та звучання. Для виявлення та розслідування порушень прав національних меншин уведено посаду Уповноваженого Національної Асамблеї з прав людини і з прав національних меншин.

У Чехії представникам національних меншин гарантовано право розвивати свою культуру, поширювати і збирати інформацію рідною мовою, об’єднуватися у національні громади. Громадянам, які належать до національних меншин, гарантується право на здобуття освіти рідною мовою, користування нею в офіційному спілкуванні, участь у вирішенні питань, що стосуються меншини. В Словацькій республіці, спочатку (з 1995 р.) проблемами національних меншин займалася Рада національностей при уряді Словаччини. Рада мала дорадчий статус і була консультативним органом, однак, в її складі переважали представники титульного етносу, передусім державні службовці. У 1995 р. запроваджено посаду Уповноваженого, у компетенцію якого відійшло вирішення питання циган. З 1998 по 2004 рр. відбувалося становлення системи інституційного забезпечення у сфері етнонаціональної політики Словаччини: створено парламентський комітет з прав людини, національностей і жінок, департамент розвитку меншин при секції уряду з прав людини, національностей та регіонального розвитку, затверджено посаду віце-прем’єра з євроінтеграції, прав людини і національних меншин. Постійно зростають кошти на фінансування „ромських проектів” через Управління Уповноваженого уряду. Якщо у 2000 р. вони склали 29,3 млн. словацьких крон, то у 2001 – вже 30,09, 2002 – 47,65, 2003 – 0,5, 2004 – 46,85, 2005 – 50 відповідно. Проекти та програми національних меншин фінансуються і через інші центральні органи влади. Через Управління Уповноваженого у 2005 р., інші міністерства та відомства лише на „ромський сектор” було виділено майже 720 млн. словацьких крон. У Чехії за забезпечення реалізації умов, необхідних для збереження і розвиток культурних традицій, самобутності та мови національних меншин відповідають Міністерство культури і Міністерство у справах освіти, молоді та спорту. Міністерство культури надає державні субсидії на збереження і розвиток культурних традицій, закладів і мов. Їх отримують переважно громадські об’єднання. Для вирішення проблем, пов’язаних з національними меншинами, на рівні районів засновано посаду радника з питань національних меншин.

В країнах колишньої Югославії, “непродержавні” позиції національних меншин на початку 90-их зумовили збройні конфлікти і навіть прояви етнічних чисток. Згодом, під тиском міжнародних інституцій, уряди новопосталих країн створили програми, спрямовані на інтеграцію втікачів-репатріантів, котрі повернулися після військових дій на попереднє місце проживання, у життя громад. Серед таких заходів – формування власних автономних органів національних меншин (Словенія), фінансова підтримка діяльності організацій національних меншин (Словенія, Хорватія, Боснія і Герцеговина), громадські ініціативи з формування довіри між місцевим поліетнічним населенням і біженцями. Конституція Хорватії гарантує національним меншинам свободу декларувати свою національну приналежність, користуватися рідною мовою та практиковани правописом, й наділяє їх культурною автономією. При Саборі Хорватії засновано відділ з прав людини, у межах якого діяв підвідділ зі здійснення прав етнічних і національних меншин. Хорватія при розробленні та втіленні програм інтеграції активно взаємодіє з міжнародними інституціями. ОБСЄ контролювала процес повернення біженців та переміщених осіб (переважно сербського походження) та виконання міжнародних процедур. Помітну роль у захисті приватних прав представників національних меншин зіграв поліцейський моніторинг ОБСЄ у Придунайському районі Хорватії. Корінним угорській та італійській національним меншинам на території Словенії забезпечені як основні права людини, так і особливий захист. Це право на використання рідної мови, національних символів, заснування власних організацій, розвиток власної культури, інформацію та навчання рідною мовою, безпосереднє представництво у парламенті й органах місцевого самоврядування, зв’язки з основною частиною рідного етнічного масиву. Схвалена 19.10.2007 р. Конституція Чорногорії гарантує національним меншинам спеціальні права, як колективні, так й індивідуальні. Вони мають можливість на вираження, збереження, розвиток національних, етнічних, культурних, релігійних відмінностей, вибір, використання і відзначення національних символів та свят, користання рідною мовою у публічному та приватному житті, офіційному діловодстві, навчання нею у державних установах, отримання інформації, включення в освітні програми історії та культури національних громад, написання та вимови своїх імен згідно національних традицій та практикованих звучання і правопису. У районах компактного проживання національних меншин органи місцевого самоврядування та державного управління, судові установи ведуть діловодство їхніми мовами, а традиційні місцеві назви міст та селищ, вулиць можуть бути закріплені офіційно. Для захисту власної етнічності національні меншини можуть мати своїх представників в органах місцевого самоврядування, Скупщині, громадській службі та формувати ради для захисту своїх прав. Їм гарантовано збереження національних, культурних, релігійних контактів з державами свого походження.

Ігнорування гуманітарних потреб національних меншин зумовлює конфліктні процеси. Влада Словаччини змушена була застосувати поліцію і війська проти заворушень циган у лютому 2004 р. у східнословацьких містах Міхаловце, Требішов, Врацлов-над-Тополов. Характерною є негативна реакція на розміщення у Косово югославською владою упродовж 1992-1995 рр. понад 80 тисяч сербських біженців з Хорватії, Боснії і Герцеговини.

Ще у 1948 р. почалася південноболгарська переселенська акція, унаслідок якої до Туреччини виїхало 150 тисяч осіб турецької національності. 29 травня 1989 р., болгарський очільник Т. Живков виступив з офіційним зверненням по радіо і телебаченню, закликавши Туреччину відкрити свої кордони для кожного болгарського мусульманина, який бажав емігрувати. Необхідність цього кроку мотивувалась потребою єдності та закритості народу Болгарії при побудові нового суспільства. До сусідньої держави виїхало понад 320 тисяч етнічних турків та тюркомовних і не тюркомовних болгар-мусульман. Політика „болгаризації”, що особливо активно здійснювалася Софією у 80-х рр. минулого століття до більш як 800 тисяч етнічних турків та 300 тисяч етнічних болгар – мусульман, до цього часу породжує певне протистояння у суспільстві. Наприкінці 1989 р. у Болгарії засновано Комітет за національне примирення, який поєднав представників різних громад країни. Його основним завданням було відновлення традицій етнічного примирення. Комітет підтримав вимоги болгарських турків щодо засудження насильницької кампанії перейменувань. 29 грудня 1989 р. Рада міністрів своїм указом надала права відновити справжні імена болгарських турків та помаків. Прийняті у 1990 р. закони надали подальші можливості для пошуку шляхів інтеграції меншин у гуманітарний простір Болгарії. Однак, наявні негативні стереотипи нетолерантності і дискримінації, а також фрагментованості суспільства істотно ускладнюють забезпечення єдності гуманітарного простору і надалі. 

Прийнята при набутті незалежності Кіпру конституція передбачала механізми захисту як переважаючої більшості греків, так і турецької меншини. Однак, зроблена у 1963 р. Президентом Кіпру Макаріосом заява про недієвість цього акту спричинила загострення взаємин. Збройні сутички між двома громадами спричинили поділ держави і вторгнення військ Туреччини на північ острова у 1974 р. Зауважимо, що згідно ст.1 Конституції Кіпру її Президентом міг стати лише грек-кіпріот. Презентований у березні 2004 р. план Аннана передбачав об’єднання Кіпру у федеративну республіку та інтеграцію двох громад.

Отже, незадовільний стан нормативно-правового забезпечення державної політики у сфері інтеграції мігрантів та біженців у гуманітарний простір європейської країни є загрозою її національній безпеці. У багатьох державах ЄС питома вага прибулих досягла критичної точки, а самі вони перетворилися у загрозу єдності гуманітарного простору країни. Разом з тим, ключовими напрямами державної політики має стати припинення нелегальної міграції та депортація осіб, які незаконно опинилися на території держави. З іншого боку, важливим видається і створення механізмів інтеграції частини мігрантів у гуманітарні процеси держави, їхніх адаптації та самореалізації у гуманітарному просторі. З огляду на це перспективним видається створення окремого органу виконавчої влади зі спеціальними повноваженнями у цій царині, який би займався як розробленням теоретичних засад відповідної державної політики та її експертно-аналітичним супроводом, так і реалізацією основних стратегічних завдань держави титульного етносу. З метою уникнення надмірної бюрократизації та зловживань з боку посадовців, структура повинна діяти на засадах прозорості й бути відкритою для контролю громадськими організаціями. Особливо актуальним та небажаним видається досвід Європейського Союзу, де в умовах курсу на міждержавну інтеграцію відбувається ісламізація суспільства шляхом солідаризації окремих турецьких та арабських громад, які з огляду на сприятливу для них позитивну демографічну динаміку, становлять загрозу національній безпеці окремих країн – членів Євросоюзу, передусім ФРН та Франції.

Олесь Вахній