Британський «сценарій» модернізації податкової та митної служб в Україні

Злиття податкової та митної служб в єдиний орган – нове явище для України, хоча чимало інших країн вже пройшли цей шлях. Проте кожний окремий випадок виявляв різні плюси і мінуси цих реформ.

Злиття податкової та митної служб в єдиний орган – нове явище для України. Чимало країн світу уже пройшли цей шлях, і хоча в кожному окремому випадку йдеться про абсолютно різні фактори успіху і підводні камені подібних реформ, всі вони виявилися ефективними. Схема з єдиним Міністерством доходів вже випробувана в десятках країн. З 34 країн-членів Організації економічного співробітництва та розвитку, функції збору податків та соціальних платежів об’єднані в 13 країнах, податків та митних платежів – у 11 країнах.

Звернемося до досвіду зарубіжних країн у сфері об’єднання фіскальних органів в одне відомство.

В Угорщині, наприклад, злиття фіскальних відомств у Національне податкове і митне управління відбулося зовсім недавно – в 2011 році, причому діяльність єдиного органу вже довела свою ефективність. Інформаційні технології, юридичну координацію було об’єднано в один функціональний підрозділ, управління ресурсами, стратегії, нагляд тощо – в інший.

В системі Федерального міністерства фінансів Австрії – декілька функцій, які виконують різні підрозділи, але на спільних засадах як єдине ціле: це забезпечення діяльності, бюджет і державні фінанси, економічна політика тощо.

Контроль за нарахуванням та сплатою податків в Ізраїлі здійснюється міністерством фінансів, у складі якого є управління державними доходами. У свою чергу, до його складу входять два великих підрозділи, які і здійснюють стягнення податків: управління прибутковими податками та нерухомого майна (прямі податки) і управління мита та податку на додану вартість, тобто управління непрямих податків. При міністерстві фінансів також діє великий розрахунковий центр з обробки даних щодо податків. Управління державними доходами встановлює та визначає систему роботи, розробляє інструкції та вказівки щодо розрахунків для будь-яких підприємств, які знаходяться на території держави.

Як відомо, з досвіду усіх країн світу, Україна обрала варіант саме Великобританії, так як інтеграція податкової та митної служб в Об’єднаному Королівстві вважається однією з найуспішніших фіскальних реформ у світовій практиці. Управління по податковим та митним зборам Її Величності (Her Majesty’s Revenue and Customs) було утворено у 2005 році та орієнтоване на платника податків. Під керівництвом генерального директора управління працюють чотири клієнтоорієнтованих підрозділи: з оподаткування фізичних осіб, податкових пільг, корпоративного оподаткування і забезпечення сплати податків.

Передумовами реформування двох структур в одну були підвищення справедливості та ефективності податкової системи, покращення якості обслуговування платників податків, підвищення рівня конфіденційності для клієнтів. Втім, найвагоміша причина полягала в тому, що влада не уявляла, як податкова та митна служби можуть працювати на повну потужність відокремлено одна від одної.

Нині у Великобританії Управління по податковим та митним зборам Її Величності справляє податки з прибутків, доходів і капіталів, а також здійснює збір та облік митних платежів, податків (включаючи ПДВ), пов’язаних із імпортом товарів; контролює імпортні та експортні потоки товарів, тощо.

Процес реформування у Великобританії тривав два роки. І зустрів чимало перепон. Найсуттєвішою з них була кадрова – необхідно було провести скорочення штату на 15% (приблизно 20 тис. працівників). Проте, як повідомляють британські експерти, за рахунок подолання цієї кризи Податкове і митне управління економить 500 млн. дол. на рік.

Дана проблема не омине й Україну. Як зазначають в прес-службі Міністерства доходів, в результаті об’єднання податкової та митної служб, кількість працівників органів, які реорганізуються, скоротиться на 5,8 тисячі або 8,2%.

Також експерти заявляють, що за рахунок об’єднання функцій цих двох структур можна домогтися зниження адміністративних витрат. Згідно з аналітичною запискою групи вчених, щорічні витрати на функціонуванняДПС і ДМС в Україні становлять майже 3% від суми витрат державного бюджету. У Росії на ті ж органи витрачається 2% бюджету. Крім того, об’єднання повинно привести до зниження обсягів контрабанди (тільки в 2010 р. її обсяги зросли на 60%).

Про те, що позитивний досвід проведення такої реформи у Великобританії можна застосувати в Україні, не раз заявляли експерти. Так, перший заступник голови парламентського комітету з питань податкової і митної політики Сергій Терьохін вважає, що злиття двох структур дасть винятково позитивний результат, а досвід західних країн значно спростить запровадження новизни в Україні. Адже податкова і митниця, по суті, виконують однакові функції. Проти їх об’єднання виступають лише чиновники, які використовують корупційні схеми. 

До переходу на таку ж систему Україна почала готуватися давно. Останні два роки податкова і митна служби України за сприяння Посольства Великобританії консультувалися з аналогічним відомством Сполученого Королівства. Його спеціалісти рекомендували українській стороні, як запровадити кращий досвід ЄС. Це дає надію, що й у нас, нарешті, буде індивідуальний підхід до податкового контролю, який ґрунтуватиметься на діалозі між відомством і платником. Водночас передбачається запозичити і методи боротьби з ухилянням від сплати податків, дотримання податкового законодавства, зменшення випадків податкового шахрайства і підвищення ефективності заходів щодо детінізації економіки. Все це успішно функціонує у Великобританії вже не перший рік.

Так, зі слів Міністра доходів та зборів О. Клименка, можна зробити висновок, що окрему увагу буде приділено інноваційній інформаційній системі, яка є потужним інструментом боротьби з ухиленням від сплати податків Великобританії. О. Клименко навів приклад роботи британської податкової служби, посилаючись на газету Financial Times, про те, що вони бачать доходи і витрати громадян по зіставленню більше 25 різних баз даних, аж до записів у Facebook.

Але деякі особливості української реформи лежать поза світовим трендом. У США та Франції відомства зі збору доходів входять в сферу відповідальності Міністерств фінансів. У Британії Управління по податковим та митним зборам Її Величності формально не входить у підпорядкування Мінфіну, але все ж визнає його верховенство і може лише давати рекомендації щодо податкової політики.

У зв’язку з цим виникає потенційний конфлікт інтересів між збором податків і виробленням політики в цій сфері. Відповідно до Закону «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року, в Україні міністерства мають право розробляти політику в профільній сфері. Виходить, Міністерство доходів буде займатися не тільки збором податків, мита та єдиного соціального внеску. Воно ж буде формувати і політику держави в цих питаннях. В Положенні про Міністерство доходів і зборів України передбачено, щоМіністерство доходів і зборів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики. В такому випадку стає не зрозумілим яким чином Міністерство фінансів буде формувати та забезпечувати реалізацію єдиної податкової та митної політики в державі, з урахуванням того, що він позбавлений права формувати її у сфері адміністрування податків, зборів та інших платежів. Фактично Міністерство фінансів не матиме можливості впливати на доходи державного бюджету та належним чином контролювати його виконання. Тут виникає питання, яким же чином складати тоді проект бюджету країни?

Отже, з досвіду зарубіжних країн можна виокремити два варіанти вирішення конфлікту інтересів між збором податків і виробленням політики в цій сфері:

• в структурі Міністерства фінансів створюється відповідна служба або управління доходів та зборів; 
• існує окреме міністерство (управління), що займається виключно адмініструванням податків та зборів, яке в свою чергу підпорядковується Міністерству фінансів, та не впливає на податкову політику.

В інших країнах подібних конфліктів намагаються уникати. До прикладу, в Канаді Агентство з доходів (Revenue Agency) адмініструє податки, але при цьому не впливає на податкову політику.Проте, Україна обрала для себе третій варіант – Міністерство фінансів та Міністерство доходів і зборів будуть рівними за статусом, самостійними відомствами.

Для того щоб уникнути непорозумінь між ними та дублювання повноважень у майбутньому, необхідно чітко розмежувати сфери впливу міністерств.

Процес реформування податкової та митної служб супроводжується низкою критики та рядом питань, проте є необхідним для ефективної та повної мобілізації коштів до бюджетів та позабюджетних фондів. Утворення Міністерства доходів і зборів свідчить про те, що податкова політика в Україні розвивається в європейському руслі. Проте в Україні успішній реалізації даної реформи може перешкодити певна національна специфіка. Тому її метою повинно бути не копіювання однієї із існуючих моделей податково-митної інтеграції, а взяття за основу кращу світову практику і застосувати її у вітчизняних реаліях.