Судова практика щодо перспективних планів формування територій громад

Аналіз судової практики здійснений за допомогою Єдиного державного реєстру судових рішень.

Аналіз судової практики щодо перспективних планів формування територій громад є частиною дослідження: "Безперспективні "перспективні плани": як надалі об'єднуватимуться громади?" (bit.ly/analyticsACSA)

Аналіз судової практики здійснений за допомогою Єдиного державного реєстру судових рішень. Ключова фраза пошуку - «перспективний план формування територій громад». Загалом проаналізовано 30 судових спорів за період із 5 лютого 2015 року по 30 квітня 2019 року.

 Коли і де виникали судові спори?

Починаючи зі старту об’єднання територіальних громад, щороку виникали спори щодо перспективних планів. Найбільше їх зафіксовано у 2018 році – винесено 14 судових рішень.

Cудові спори щодо перспективних планів виникали у більшості областей України. Найчастіше їх оскаржували у Чернівецькій, Житомирській та Полтавській областях. По декілька судових спорів було у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій, Івано-Франківській, Львівській, Миколаївській, Одеській, Рівненській, Сумській, Херсонській та Черкаській областях.

 Хто були позивачами та відповідачами?

Найчастіше позивачами виступали міські, селищні, сільські ради, депутати і місцеві голови; а також районні ради та їх окремі депутати. Відповідачами здебільшого були обласні ради, рідше обласні державні адміністрації або Кабінет Міністрів України.

 Які причини зазначали позивачі при зверненні до суду?

• Перевищення зони доступності адміністративних центрів у пропонованій конфігурації ОТГ відповідно до перспективного плану.
• Відсутність спільної межі між громадами, що мають об’єднатися відповідно до перспективного плану.
• Непроведення консультацій із сільською радою та її уповноваженими представниками з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану.
• Внесення до плану надмірно великих громад (громада-район), об’єднання декількох районів в одну громаду.
• Порушення законодавства про доступ до публічної інформації, зокрема неоприлюднення тексту проєкту ПП, пропозицій до нього у 20 денний строк.
• Визнання протиправним та скасування розпорядження КМУ «Про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад». На думку позивачів, таке рішення суперечить Конституції України та порушує виборчі права позивачів та право на місцевий референдум щодо врегульованого цим актом питання.

 Як суди вирішують цю категорію справ?

Більше 90% позовів цієї категорії справ не були задоволені у першій, апеляційній чи касаційній інстанції.

 ПРИКЛАД №1

Міська рада проти того, щоби місто було центром великої ОТГ

(громади-району)

Дубенська міська рада позивалася до Рівненської обласної ради. Просила суд визнати протиправним та скасувати рішення облради «Про перспективний план формування територій громад Рівненської області» від 12.06.2015 №1468 в частині схвалення перспективного плану формування територій громад Рівненської області щодо утворення Дубенської територіальної громади.

Внаслідок передбаченого планом об'єднання мала би бути створена ОТГ в межах цілого Дубенського району, яка би включала 105 населених пунктів із населенням близько 85 тис. осіб. Міська рада, яка відповідно до перспективного плану мала бути центром такої громади, не погоджуючись із цим, звернулася до суду.

Суд відмовив у задоволенні позовних вимог[1].

Упродовж наступних років до перспективного плану були внесені зміни.

Відповідно до чинної редакції перспективного плану Рівненської області, у складі Дубенської ОТГ передбачене лише місто Дубно[2], тому до цього документу і далі є запитання. Адже об’єднана громада на те і є об’єднаною, що не може бути утвореною лише одним населеним пунктом.

 ПРИКЛАД №2

Позивачі проти об’єднання декількох районів в одну ОТГ

На Херсонщині був судовий позов у зв’язку з тим, що на сесії Херсонської обласної ради було прийняте рішення №1266 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області». Позивачі вважали, що це рішення суперечить нормативно-правовим актам та прийняте з порушенням процедури ухвалення таких рішень. Причина – рішенням пропонувалося об'єднати в єдину громаду всю територію Великолепетиського, Горностаївського, Генічеського, Верхньорогачинського, Іванівського, Каланчацького, Нижньосірогозького районів, а також об'єднання міста Херсона та окремих громад прилеглих районів.

Внаслідок об’єднання декількох районів в одну громаду відстань між центром громади та крайнім населеним пунктом перевищила би 25 км, що суперечить Методиці формування спроможних територіальних громад. Також позивачі указали, що відповідач не проводив консультації з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій. Окрім того, були порушені вимоги щодо попереднього обговорення змін до плану.

Суд відмовив у задоволенні позовних вимог[3], а сам перспективний план після цього зазнав ще багатьох змін.

У Великолепетиському, Верхньорогачинському, Нижньосірогозькому, Генічеському районах не створено жодної ОТГ, хоча оновленим ПП передбачене створення громад у цих районах.

У Каланчацькому районі у 2016 році створені дві ОТГ: Каланчацька і Мирненська селищні об’єднані територіальні громади.

30 квітня 2017 року створена Горностаївська селищна об’єднана територіальна громада, утворена відповідно до перспективного плану[4]. А 29 жовтня 2017 року створена Іванівська селищна об’єднана територіальна громада.

 ПРИКЛАД №3

Відсутня спільна межа між громадами, які мають входити до складу ОТГ

Сільський голова Лучанської сільської ради звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної ради, щодо визнання протиправним та скасування рішення Полтавської обласної ради від 18.06.2015 «Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області».

В обґрунтуванні позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваним рішенням передбачене утворення Гирявоісковецької об’єднаної громади шляхом об’єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області. Звернено увагу на те, що таке об’єднання не відповідає вимогам пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не було проведене публічне громадське обговорення з територіальними громадами названих сільських рад.

Залученими до матеріалів справи письмовими доказами підтверджено, що між Гирявоісковецькою та Білогорільською сільськими радами Лохвицького району Полтавської області спільна межа відсутня /т. 1, а.с. 26, 27, 146, 148-149, 151, 162/.

За таких обставин, суд погодився з доводами позивача про невідповідність перспективного плану у спірній частині вимогам пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Проте у задоволенні адміністративного позову було відмовлено[5].

Остання редакція перспективного плану не передбачає утворення цієї громади. Натомість, за нею обидві сільські ради мають увійти до складу іншої ОТГ.

 ПРИКЛАД №4

Суд визнав протиправним та скасував рішення обласної ради у зв’язку з ініціюванням добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади

Сокирянська міська рада звернулася до суду з позовом до Чернівецької обласної ради. Суд визнав протиправним та скасував рішення обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16/17. Рішення було скасоване в частині схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області у зв’язку з ініціюванням добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади.

В обґрунтуванні заявлених вимог позивач посилався на те, що оскаржуване в частині рішення відповідача є незаконним, оскільки пропозиція щодо змін до перспективного плану в частині Сокирянської об'єднаної територіальної громади внесена депутатом та схвалена обласною радою без відповідного подання Чернівецької обласної державної адміністрації, що є порушенням статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Крім того, рішення прийняте без урахування інтересів Сокирянської ОТГ та без проведення консультацій, які передбачені Методикою щодо можливості органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання.

Як довод позивач відзначив, що населені пункти 8 сільських рад із 13 знаходяться поза 20-кілометровою зоною доступності до адміністративного центру, що є однією з умов формування спроможних громад, а кількість їх жителів перевищує 10% загальної чисельності населення усієї громади. Це вказує на порушення і не дає можливості належним чином забезпечити якість та доступність публічних послуг.

Також позивач звернув увагу суду, що розширення меж Сокирянської міської територіальної громади призводить до її невідповідності перспективному плану, , а отже, громада, відповідно до статті 64 Бюджетного кодексу України, не отримує права на прямі міжбюджетні трансферти на наступний рік.

Врешті, позивач відзначив, що оскаржуваним рішенням Чернівецької обласної ради в частині розширення меж Сокирянської міської територіальної громади було порушене право на доступ до публічної інформації, оскільки проєкт рішення обларади в частині Сокирянської ОТГ не був оприлюднений в порядку, встановленому Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Регламентом Чернівецької обласної ради.

Кабінет Міністрів України та Чернівецька обласна державна адміністрація як треті особи, , підтримали доводи та позицію позивача[6].

У результаті суд позов задовольнив і зміни до перспективного плану внесені не були. Добровільне приєднання інших громад до Сокирянської міської територіальної громади теж не відбулося.

ПРИКЛАД №5

Порушення законодавства про доступ до публічної інформації

Суд визнав протиправним та нечинним п. 1, 2 рішення Сумської обласної ради від 20 грудня 2017 року «Про внесення змін до проєкту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади» в частині внесення зміни до проєкту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області.

Як встановлено в ході судового розгляду та не заперечувалося представниками відповідача, Сумська обласна рада порушила ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не оприлюднила проєкт рішення за 20 днів до розгляду[7].

З такої ж причини суд задовольнив позовні вимоги щодо сільської ради. Суд визнав протиправною бездіяльність сільського голови, що полягає в ухиленні від організації оприлюднення проєкту рішення Гірської сільської ради «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду, і скасував дане рішення[8].

  Правова позиція судів

Перспективний план має рекомендаційний характер, не містить обов'язкових приписів, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом. Тому ані перспективний план, ані рішення обласної ради про його схвалення, не створюють для позивачів жодних юридично значимих наслідків.

Оскільки редакція перспективного плану не є остаточною, а підлягає коригуванню шляхом розгляду перспективного плану формування територій громад області на сесіях рад органів місцевого самоврядування, то це не забороняє подання ними пропозицій щодо його зміни в установленому порядку.

Суди наголошують, що перспективний план не є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування. Адже нормативно-правовий акт – це офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормоутворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування[9].

Якщо облдержадміністрація не затверджує та повертає на доопрацювання надані документи щодо добровільного об’єднання територіальних громад у зв’язку з тим, що запропоноване об'єднання не передбачене перспективним планом, суд зазвичай зобов'язує ОДА вчинити дії для розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України поданих документів. Іншими словами, він не визнає достатньою підставою відправлення на доопрацювання документів у зв’язку із не відповідністю перспективному плану[10].

[1] Постанова Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2015 року, Справа №817/1737/15 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/48769145

[2] Про затвердження перспективного плану формування територій громад Рівненської області: розпорядження КМУ від 08.09.2015 № 923-р із змінами, внесеними згідно з розпорядженнями від 27.03.2019 №182-р, https://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/923-2015-%D1%80

[3] Постанова Херсонського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2015 р., Справа № 821/2823/15-а, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/53199178

[4] Розпорядження Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 р. №832-р із змінами, внесеними згідно з розпорядженнями КМУ № 678-р від 27.09.2017 Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області, https://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/832-2015-%D1%80

[5] Постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року, Справа №816/2655/15, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/53404430

[6] Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 р., Справа № 824/791/17-а, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71815196

[7] Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 р., Справа №818/294/18, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73962590#

[8] Постанова Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 17 січня 2017 року, справа №359/8846/16-а, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/64754017#

[9] Ухвала Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2019 р., справа № 824/895/18-а, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80314289

[10] Рішення Вінницького окружного адміністративного суду рішення від 03 квітня 2019 р., справа № 120/71/19-а, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81133236#

Дослідження провела ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення” в межах проекту “Перспекивні плани: як надалі об’єднуватимуться громади України?” за фінансової підтримки Міжнародного фонду Відродження”.