Європейський досвід застосування критеріїв до укрупнення муніципалітетів

Чимало країн Європи пройшли через укрупнення муніципалітетів як складову реформи місцевого самоврядування.

Аналіз європейського досвіду застосування критеріїв до укрупнення муніципалітетів є частиною дослідження: "Безперспективні "перспективні плани": як надалі об'єднуватимуться громади?" (bit.ly/analyticsACSA)

Чимало країн Європи пройшли через укрупнення муніципалітетів як складову реформи місцевого самоврядування. Потреба в ньому була зумовлена прагненням зменшити витрати на управління за рухунок ефекту масштабу, покращити якість публічних послуг та зміцнити місцеву демократію, а також необхідністю реагувати на стрімке скорочення населення сільських територій.

Дослідники констатують, що в низці країн Європи це укрупнення призвело до значного зменшення кількості громад. Наприклад, у Нідерландах їх стало менше на 55%, у Данії – на 64%, у Бельгії – на 75%, а в Греції – майже на 95%[1].

Заразом наприкінці ХХ ст. в Європі спостерігалась і зворотна тенденція до муніципальної фрагментації, зокрема у країнах колишнього «соціалістичного блоку». Після падіння комуністичних режимів муніципалітети тут вбачали в подрібненні можливість для реалізації свого права на самоврядування. До прикладу, у Словенії кількість громад зросла втричі, у Чеській Республіці – на 50%[2].

Оптимальний розмір муніципалітету: пошук філософського каменя

Численні західні дослідження зосереджені на питанні визначення оптимального розміру муніципалітетів із позицій реалізації децентралізованих повноважень, демократизації та заощадження коштів. Причому донині тривають дискусії щодо доцільності та ефективності укрупнення громад.

Аргументи «за» укрупнення. Чимало експертів сходяться на думці, що великі муніципалітети мають більше можливостей для надання широкого спектру послуг населенню. Дослідження показують, що в країнах Північної Європи в результаті муніципальної консолідації якість послуг покращилася[3]. Заразом заощаджуються кошти на управлінні, а передача поноважень громадам також може сприяти розвитку місцевої демократії та громадської участі, оскільки влада географічно наближається до громадян[4]. 

Аргументи «проти» укрупнення. Як правило, більшість аргументів «проти» укрупнення громад ґрунтуються на твердженнях, пов’язаних із демократією. Припускається, що рівень включеності громадян у місцеве самоврядування є вищим у невеликих населених пунктах. Проте показники громадської участі не завжди корелюють із розміром муніципалітету. Результати проведених порівняльних досліджень демонструють як позитивний, так і негативний вплив укрупнення громад на демократичну участь[5]. Вони залежать від того, яким чином ця участь вимірюється та оцінюється (це може бути аналіз явки на виборах, показники безпосередньої участі в управлінні або опитування населення щодо оцінки рівня демократичності місцевої влади об’єднаного муніципалітету)[6].

Базові критерії спроможності громад у країнах Європи

Проведений аналіз європейських підходів до об’єднання громад дозволяє констатувати наявність певної ієрархії критеріїв, яка включає базові та допоміжні. З-поміж базових критеріїв на першому місці – кількість населення, що лежала в основі об’єднання громад більшості європейських країн.

У Данії (2002-2007) запропонований урядом цільовий розмір муніципалітету становив не менше 30 тис. осіб населення, в окремих випадках – не менше 20 тис. осіб (за умови обов’язкового співробітництва). Саме об’єднання проходило на добровільній основі, однак муніципалітетам були виставлені жорсткі часові рамки для напрацювання плану об’єднання відповідно до урядових вимог.

Варто зауважити, що реформа проходила у сприятливому політичному контексті – після національних виборів. Представники ОМС не чинили супротиву, оскільки вбачали в реформі можливість отримати додаткові повноваження та ресурси. Працівникам виконавчої гілки влади на місцях були надані гарантії працевлаштування, тому вони не саботували реформу. В результаті із 271 муніципалітетів лише 4 не дійшли спільної мови щодо об’єднання. Над пошуком оптимального рішення для цих громад окремо працював урядовий уповноважений[7]. Загалом, процес укрупнення доволі жорстко контролювався урядом, що сприяло успіху реформи.

Критерій кількості населення також поєднувався з критеріями доступності адміністративного центру та функціональністю. Так, у Латвії (2009) до нових муніципалітетів висувалися такі вимоги: щонайменше 4 тис. осіб населення (причому мінімум 2 тис. осіб в адмінцентрі), максимальна відстань між центром та внутрішніми громадами в 50 км та якісна транспортно-дорожня інфраструктура[8]. До реформи муніципальна структура виглядала таким чином: 50 міст, 41 об'єднаний муніципалітет, 424 парафії, 7 міст республіканського значення. Після реформи – 9 міст республіканського значення та 110 муніципалітетів.

Однак латвійській територіальній реформі 2009 року не вдалося досягнути декількох важливих цілей. Зокрема, залишилася значна кількість громад із населенням до 4 тис. осіб. Тому уряд Латвії планує здійснити ще одну спробу укрупнення до 2021 року[9]. Міністерство охорони навколишнього середовища та регіонального розвитку, аналізуючи проблемні аспекти реформи, звернуло увагу на те, що добровільний підхід до об’єднання «знизу-вгору» є демократичним, але не завжди є найбільш ефективним для досягнення бажаного результату[10].

У Греції критерій щодо кількості населення (10 тис. осіб) був поєднаний з функціональним та географічним. Для острівних територій застосовувався підхід «один острів – один муніципалітет». Для міських зон була встановлена вимога щодо населення у 25 тис. осіб. Сувора вимога щодо мінімальної кількості населення не стосувалась муніципалітетів у гірській місцевості[11].

До 1990 року загальна кількість сільських муніципалітетів Греції складала 5774, з яких у 80% проживало менше 1 тис. осіб. У результаті двох хвиль реформи було cтворено 1024 муніципалітети: 924 міських та 100 сільських. Нові громади отримали значний перелік повноважень і сьогодні надають широкий спектр послуг населенню. Дослідники відзначають, що реформа суттєво посилила місцеве самоврядування, призвела до появи у великих муніципалітетах нового типу «більш професійних» мерів, сприяла «урбанізації» стилю життя у сільській місцевості[12].

Об’єднання в межах функціональних зон. Теорія «центральних місць» була розроблена німецьким географом Вальтером Кристаллером у 1933 році та частково лягла в основу муніципальної реформи у Швеції, що розпочалась у 1970 році. Основна увага за такого підходу приділяється структурі розселення жителів. Муніципалітети об’єднувалися навколо «природних» економічних, торговельних, культурних центрів[13]. До таких зон можна віднести агломерації як міські, так і сільські.

Теорія передбачає поєднання міських і сільських поселень (центр-периферія), де центр є перспективним та спроможним, а периферія користується послугами центру. Щоправда, нині цей підхід активно критикується. Вважається, що за сучасних технологічних та комунікаційних умов є всі можливості для становлення поліцентричності, яка передбачає рівні перспективи для працевлаштування та розвитку підприємництва як у міських, так і в сільських поселеннях. Однак це більшою мірою стосується розвинутих постіндустріальних країн.

Підхід до об’єднання в межах «функціональних зон» частково використаний у концепції територіальної реформи Албанії (2013)[14]. План муніципальної реформи Фінляндії також передбачав об’єднання громад навколо 10 регіональних міських центрів, які мають необхідну інфраструктуру для надання широкого спектра послуг[15]. Функціональний підхід до основних вимог відносить наявність в центральних громадах необхідних приміщень та установ (медичні центри, школи, заклади культури, центри безпеки).

Допоміжні критерії:[16]

1) Бюджетний потенціал. Дослідники акцентують увагу на тому, що аргумент щодо неспроможності малих муніципалітетів стосується не стільки самого розміру, скільки соціальної природи сільських поселень, яка характеризується депопуляцією та низькою підприємницькою активністю. Тому, об’єднуючи бідні громади, не варто очікувати на бюджетні зростання та економію на масштабі. На цей нюанс рекомендується звертати увагу при визначенні спроможності нової громади.

2) Кадровий потенціал. Об’єднання невеликих громад навколо спроможних, зокрема міських, центрів може створити сприятливі умови для підвищення рівня кваліфікації управлінських кадрів у периферійних (сільських) громадах.

3) Зона покриття послугами. Критерій передбачає перевірку зон відповідальності та сервісів, які будуть надаватися на території майбутнього укрупненого муніципалітету. Важливо, щоб юрисдикція органу, який надає послуги, покривала всю територію громади, а також не відбувалося дублювання або накладання функцій. 

Варто також звернути увагу на висновки та рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи для країн-членів щодо реформи меж та розміру муніципалітетів[17].

У рекомендаціях зазначається, що не існує стандартного оптимального розміру муніципалітету. Оптимальний розмір залежить від таких факторів, як розподіл повноважень між рівнями влади, ступінь фінансової автономії та наявність систем фінансового вирівнювання. Відхилення від оптимального (запланованого реформою) розміру можуть компенсуватися або внутрішньою децентралізацією у великих територіальних утвореннях, або асоціаціями та співпрацею між меншими одиницями.

Немає однозначного зв'язку між розміром та ефективністю надання послуг: великі муніципалітети можуть отримати вигоду від ефекту масштабу. Проте вони також можуть створити надмірні бюрократичні структури, які негативно впливатимуть на їх ефективність.

Не прослідковується однозначний зв'язок між розміром громад та якістю місцевої демократії. Загалом, індивідуальна участь може бути кращою у менших муніципалітетах, тоді як участь в асоціативному (інституціалізованому) громадському житті зазвичай нижча. Однак і у великих громадах внутрішня децентралізація може сприяти покращенню участі.

Існує лише один чіткий зв'язок – між розміром громади і фінансовою автономією. Малі муніципалітети часто мають обмежену фінансову свободу через низькі доходи і високі витрати на утримання управлінського апарату та інфраструктури.

[1] Territorial Reforms in Europe: Effects on Administrative Performance and Democratic Participation,

https://www.uni-potsdam.de/fileadmin01/projects/ls-kuhlmann/Starseite/Neuigkeiten/Territorial_reforms_in_Europe_effects_on_administrative_performance_and_democratic_participation.pdf

[2] Territorial reforms in Europe: Does size matter? Territorial Reforms in Europe – TOOLKIT, https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16

[3] Local Government in the Nordic and Baltic Countries, http://sklinternational.org.ua/wp-content/uploads/2016/09/SKL20International20HELA20160426.pdf

[4] Territorial Consolidation Reforms in Europe, https://www.researchgate.net/publication/236135200_TERRITORIAL_CONSOLIDATION_REFORMS_IN_EUROPE  

[5] Тerritorial Reforms in Europe: Effects on Administrative Performance and Democratic Participation, https://www.uni-potsdam.de/fileadmin01/projects/ls-kuhlmann/Starseite/Neuigkeiten/Territorial_reforms_in_Europe_effects_on_ administrative_performance_ and_ democratic_participation.pdf   

[6] Municipal amalgamation. Theory, Methodology and International Experiences. A Desk Study for the Tuselog Programme, http://projects.sklinternational.se/tuselog/files/2013/03/Municipal-consolidation_FINAL_LAYOUT.pdf  

[7] Territorial Consolidation Reforms in Europe, https://www.researchgate.net/publication/236135200_TERRITORIAL_CONSOLIDATION_REFORMS_IN_EUROPE  

[8] Territorial reforms in Europe: Does size matter? Territorial Reforms in Europe – TOOLKIT, https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16

[9] Ministry voices proposals for administrative territorial reform, https://eng.lsm.lv/article/politics/politics/ministry-voices-proposals-for-administrative-territorial-reform.a147361/  

[10] Administrative Territorial Structure and Reforms in Latvia, https://www.espon.eu/sites/default/files/attachments/ Administrative%20territorial%20structure%20and%20reforms%20in%20Latvia%20by%20Aivars%20Draudins%2C%20Latvia.pdf

[11] Territorial reforms in Europe: Does size matter? Territorial Reforms in Europe – TOOLKIT, https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16

[12] Territorial Consolidation Reforms in Europe, https://www.researchgate.net/publication/236135200_TERRITORIAL_ CONSOLIDATION_REFORMS_IN_EUROPE  

[13] Municipal amalgamation. Theory, Methodology and International Experiences. A Desk Study for the Tuselog Programme, http://projects.sklinternational.se/tuselog/files/2013/03/Municipal-consolidation_FINAL_LAYOUT.pdf  

[14] Study on the Functional Areas in Albania, https://shtetiweb.org/wp-content/uploads/2014/04/document.pdf 

[15] Local Public Finances and Municipal Reform in Finland, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5jz2qt0zj024-en.pdf?expires =1560447372&id=id&accname=guest&checksum=1F45C403743212F308B15DF9A89367C4   

[16] Territorial reforms in Europe: Does size matter? Territorial Reforms in Europe – TOOLKIT, https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16

[17] Recommendation Rec(2004)12 of the Committee of Ministers to member states on the processes of reform of boundaries and/or structure of local and regional authorities, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805dbeda   

Дослідження провела ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення” в межах проекту “Перспекивні плани: як надалі об’єднуватимуться громади України?” за фінансової підтримки Міжнародного фонду Відродження”.