Чи вздовж, чи поперек? Як надалі працюватимуть громадські ради в Україні

Своїми оцінками чергової зміни Урядом порядку формування і діяльності громадських рад ділиться один з ініціаторів процесу запровадження в Україні цієї форми громадської участі Андрій КРУПНИК.

24 квітня 2019 року Кабінет Міністрів України постановою № 353 вніс чергові зміни до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі – Типового положення), затвердженого постановою КМУ від 03.11.2010 № 996.

Це вже п'ята спроба Уряду вдосконалити нормативну базу, на якій будуються взаємовідносини органів виконавчої влади з громадськими радами, що при них утворюються.

Маємо одразу зазначити, що внесені зміни дещо розширюють можливості для демократичного формування та діяльності громадських рад, перш за все, завдяки використанню електронного голосування ‒ як при формуванні громадських рад, так і при ухваленні ними своїх рішень.

Крім того, у новому Типовому положенні більш детально прописані деякі процедури, навколо яких раніше часто виникали дискусії.

Простежується також спроба розробників посилити експертні повноваження громадських рад через визначення їх відповідних завдань, функцій та встановлення фахових критеріїв до інститутів громадянського суспільства (ІГС) та їх представників, які делегуються до складу громадських рад.

Дещо конкретизована роль громадських рад у підготовці та проведенні публічних консультацій, у тому числі при формуванні регіональної політики. 

Розширено також передумови для посилення комунікацій громадських рад із центральними органами виконавчої влади за рахунок залучення до цього процесу державних секретарів міністерств.

Але при всіх цих у цілому позитивних надбаннях нового Типового положення, простежується спроба авторів поправок дедалі обмежити реальні можливості громадськості брати участь у формуванні та реалізації державної політики через громадські ради. Адже деякі із запропонованих новацій суттєво обмежують демократизм формування, повноваження та свободу дій громадських рад.

Водночас дедалі більше повноважень щодо прийняття рішень у цій сфері перебирають на себе органи виконавчої влади, при яких утворюються громадські ради, одночасно із зменшенням своєї відповідальності за результати співпраці з цими радами.

На жаль, у новій редакції Типового положення не враховано і чимало корисних, на наш погляд, зауважень і пропозицій, що надходили від ІГС та незалежних експертів.

Нижче наведені більш детальні коментарі щодо окремих положень оновленого Типового положення, які викликають певне занепокоєння щодо подальшого розвитку громадських рад як дієвого інструменту участі громадськості в управлінні.

Перше. Зміни, що вносяться до п. 6 самої постанови, ставлять під велике питання ідею регулярних (не рідше ніж 2 рази на рік) зустрічей голів громадських рад з керівниками центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Якщо у попередньому варіанті Типового положення проведення зустрічей голів громадських рад, створених при центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів АРК, облдержадміністраціях та Київській і Севастопольській МДА, з Прем’єр-міністром України та іншими членами уряду мав забезпечити Секретаріат КМУ, то у зміненій редакції просто зазначено, що ці зустрічі «проводяться» – без визначення відповідальних.

Те ж саме стосується й організації регулярних зустрічей голів громадських рад з керівниками відповідних місцевих органів виконавчої влади. Їх проведення у попередній редакції Типового положення мали забезпечити Рада міністрів АРК, обласні, Київська та Севастопольська МДА. Наразі ж такий обов’язок відсутній.

Тож указані зміни дають підстави вважати, що ідея проведення таких зустрічей, яку активно відстоювали майже всі громадські ради, у новій редакції Типового положення віддається на відкуп керівникам органів виконавчої влади, а невиконання цих завдань не матиме для них, скоріше за все, жодних наслідків.

Друге. У п. 2 нової редакції Типового положення зазначається, що Положення про громадську раду та зміни до нього розробляються органом виконавчої влади, при якому її утворено, разом з громадською радою і затверджуються цим органом. Не ясно, що таке «разом» – чия думка тут превалює, як вирішуються спірні питання.

Нагадаємо, що у попередній редакції постанови Положення про громадську раду мало розроблятися нею самою та затверджуватися органом, при якому вона утворена.

Третє. У новій редакції Типового положення одне із основних завдань громадської ради ‒ здійснення громадського контролю за діяльністю органу ‒ трансформувалось у  проведення громадського моніторингу за цією діяльністю.

Ця заміна сприймається скоріше як послаблення цієї важливої функції громадських рад. Адже моніторинг є лише однією з форм громадського контролю і частіше трактується як спостереження. У цьому значенні дана функція громадських рад набуває лише допоміжного значення.

Четверте. Важливою позитивною новацією зміненого Типового положення можна вважати започаткування можливості формувати склад громадської ради, крім рейтингового голосування на установчих зборах, рейтинговим електронним голосуванням. Хоча право обирати спосіб формування складу громадської ради залишається за органом влади.

Попри те, що ці дві форми обрання громадської ради згадуються увесь час разом як рівноправні, вони істотно відрізняються за змістом та рівнем демократизму.

 Адже на установчих зборах склад громадської ради формують самі учасники зборів, які є висуванцями із середовища ІГС і зацікавлені бути обраними. А в разі електронного голосування склад громадської ради обирають з числа цих висуванців ІГС в основному інші громадяни, в тому числі й ті, що не мають відношення до ІГС і не претендують увійти до складу громадської ради. 

З урахуванням цього варто, мабуть, розглянути можливість у перспективі взагалі відмовитись від установчих зборів і обирати склад громадської ради лише шляхом електронного голосування.

П'яте. Новий порядок формування ініціативної групи з підготовки установчих зборів і позбавлення її права формувати оголошення про підготовку цих зборів, а також обмеження її кількісного складу вісьмома особами свідчать про те, що влада бере процес формування громадської ради під свій контроль.

Тут же закладена можливість утрьох приймати важливі рішення ініціативної групи, що взагалі може зробити цей орган слухняним інструментом в руках влади.

Дійсно, досвід попередніх років надає чимало прикладів, коли ініціативні групи, утворені за пропозицією ІГС та чинної громадської ради, припускалися помилок при визначенні правомочності участі в установчих зборах представників тих чи інших ІГС.

Але це, мабуть, не привід обмежувати право громадськості впливати на процес підготовки установчих зборів. До того ж робота у складі ініціативних груп є зазвичай серйозною школою демократії для представників громадянського суспільства.

Шосте. У новому Типовому положенні істотно розширюється обсяг додаткових відомостей і документів, які мають представити претенденти на обрання до складу громадської ради. Дійсно, це стимулює їх більш відповідально поставитися до рішення подаватися до складу громадської ради, а також допоможе учасникам установчих зборів та учасникам електронного голосування краще розібратись із претендентами і зробити більш усвідомлений вибір.

Але слід урахувати, що такого рівня професіоналізації ІГС, який вимагається новим Типовим положенням, сьогодні досягли лише лічені громадські організації, причому переважно у столиці та у великих містах. Що ж стосується малих міст і сільської місцевості, то такі жорсткі вимоги до претендентів неминуче призведуть до того, що громадські ради при райдержадміністраціях навіть не зможуть бути сформовані.

Тобто, не буде досягнута одна із цілей, яку ставили перед собою і українським суспільством ініціатори запровадження інституту громадських рад щодо перетворення їх у масову школу громадської участі.    

Сьоме. Начебто позитивним можна вважати і розширення підстав, за якими діяльність громадської ради може бути достроково припинена, зокрема, через відсутність затвердженого річного плану роботи громадської ради та звіту щодо його виконання. Хоча і тут є свої перестороги. Наприклад, якщо обраний склад громадської ради чимось не влаштовує орган влади (або іншу групу впливу), можна довести громадську раду до розпуску штучним затягуванням затвердження її звіту за минулий рік або прийняття плану на поточний рік, які відповідно до п. 24 Типового положення, мають бути затверджені у І кварталі поточного року.

Отже, наведений перелік основних, на наш погляд, «підводних каменів» оновленого Типового положення про громадські ради викликає запитання: чи піде надалі процес розбудови громадських рад як дієвих представників та захисників інтересів громадянського суспільства, що розвивається, чи вони з часом перетворяться у консалтингові структури при органах влади?

На завершення нагадаємо авторам змін до Типового положення деякі пропозиції громадських експертів, які, на жаль, не були враховані:

·     Розширити предмет регулювання постанови № 996, передбачивши створення громадських рад також при територіальних підрозділах центральних органів виконавчої влади із зміною громіздкої назви Типового положення на більш лаконічну: "Типове положення про громадську раду при центральних та місцевих органах виконавчої влади".

·     Наділити громадську раду правом делегувати своїх уповноважених представників для участі у засіданнях та нарадах, які проводяться органом влади та його структурними підрозділами.

·     Передбачити можливість виключення зі складу громадської ради представника ІГС у разі неналежного виконання ним функцій члена громадської ради, порушення норм етики і громадського порядку під час засідань громадської ради та її органів.

·     Розглядати окремо установчі та звітно-виборні збори громадської ради – залежно від того, чи утворюється громадська рада при органі влади вперше, чи лише переобирається персональний склад вже створеної ради. Тоді для підготовки звітно-виборчих зборів має утворюватися не ініціативна група, а оргкомітет, який має формуватися за принципом рівного представництва: органу влади, громадської ради та незалежних ІГС, які не входять до її складу.

·     Передбачити у Типовому положенні систематичне проведення органами виконавчої влади навчальних семінарів для працівників органів влади та голів громадських рад, що діють при цих органах, організацію на базі офіційних сайтів інформаційних майданчиків для обміну досвідом між громадськими радами, створеними у відповідному регіоні.

·     Уряду пропонується розробити і затвердити механізм реалізації громадською радою функції громадського контролю і моніторингу діяльності органів виконавчої влади та підготувати методичні рекомендації для органів виконавчої влади щодо налагодження взаємодії з громадськими радами.

КРУПНИК А.С.,

заступник голови ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення", доцент кафедри публічного управління та регіоналістики ОРІДУ НАДУ при Президентові України