Три роки співробітництва громад "коту під хвіст"

Понад три роки минуло з часу ухвалення Закону «Про співробітництво територіальних громад», яким вперше в Україні була створена законодавча основа для розвитку міжмуніципального співробітництва (ММС).

До цього окремі українські громади вже мали певний досвід співпраці з тих чи інших питань, проте спеціального законодавства у цій сфері ніколи не було. Тож його ухвалення стало важливим кроком на старті реформи місцевого самоврядування, яка все більше набирає обертів.    

Проте на практиці міжмуніципальне співробітництво в Україні на повну так і не запрацювало. За весь час укладено всього 108 договорів співробітництва, з яких майже половина – у Полтавській області. Натомість, у більшості регіонів таких договорів одиниці, а у семи – немає взагалі. Тому доводиться визнати, що співробітництво громад в Україні поки залишається сферою невикористаних можливостей. 

Намагаючись розібратися у причинах настільки слабкого поширення ММС, Асоціація сприяння самоорганізації населення провела серію глибинних інтерв’ю з головами громад, які поки що не мають досвіду співробітництва. Загалом опитано 15 респондентів у Львівській, Одеській та Чернівецькій областях (по 5 осіб у кожному з регіонів). При цьому серед опитаних були представники різних типів громад: сільських, селищних, міських, так само як ОТГ та громад, які ще не об’єдналися. Опитування не є репрезентативним, проте воно дає певний зріз оцінок і думок щодо міжмуніципального співробітництва та його перспектив в Україні.   

Страх і брак інформації як головні вороги співробітництва

Перше і головне, що показало опитування, - це низький рівень обізнаності лідерів громад із можливостями та механізмами співробітництва. При цьому серед респондентів, які потрапили до вибірки, було чимало досвідчених керівників, які, тим не менш, тільки в ході інтерв’ю дізнавалися про співробітництво громад і чесно визнавали, що ніколи не чули про відповідний закон.

Загалом, із п’ятнадцяти респондентів тільки шість тією чи іншою мірою орієнтувались у законодавстві з питань ММС, і лише троє змогли навести конкретні приклади із практики співробітництва громад в Україні. І тільки один респондент виявився знайомим із зарубіжним досвідом міжмуніципальної співпраці.

Деякі керівники громад також плутали співпрацю на основі Закону «Про співробітництво територіальних громад» з іншими формами співробітництва. Зокрема, як приклади наводилася взаємодія в рамках діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування або ж партнерські відносини та обмін досвідом із зарубіжними муніципалітетами.

Близько половини опитаних як причину слабкого використання інструменту співробітництва відзначили страх. Страх в цьому випадку означає і просто страх перед усім новим, і занепокоєння керівників громад з приводу можливої втрати впливу і повноважень. У цьому контексті декілька респондентів із різних регіонів незалежно один від одного повторили одну й ту саму фразу: «кожен хоче бути ґаздою у своїй хаті».

Важливою перешкодою співробітництву респонденти також вважають недостатню кваліфікацію голів громад і працівників органів місцевого самоврядування. Відтак, нездатність налагодити та організувати співробітництво, на їх думку, відштовхує від використання самого цього механізму.

Вади законодавства

Двоє опитаних також зазначили, що важливою перешкодою для розвитку міжмуніципального співробітництва в Україні є недосконалість законодавчої бази. Щоправда, жоден із них не зміг конкретизувати, про які саме недоліки йдеться.

Насправді, певні вади в Законі «Про співробітництво територіальних громад» все-таки є, за що його ще на етапі ухвалення критикували деякі експерти. Зокрема, відзначалися нечіткість окремих формулювань; обмеження кола суб’єктів ініціювання співробітництва та термінів укладення угод; встановлення обов’язку місцевих рад звітувати Мінрегіону про виконання договорів; відсутність законодавчо визначеної можливості судового розгляду спірних питань, пов’язаних із припиненням співробітництва та деякі інші.

Але, напевно, найбільшою вадою Закону є відсутність в ньому чітких механізмів фінансового стимулювання співробітництва з боку держави. Сама можливість фінансування ММС із державного бюджету існує, однак жодні конкретні механізми законодавством не передбачені.

Фактично, єдиним інструментом фінансування проектів співробітництва громад із державного бюджету нині є Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), що передбачено Бюджетним кодексом. Однак проекти ММС в цьому сенсі жодним чином не пріоретизовані. Тож на практиці лише одиниці з них отримують відповідні кошти. Наприклад, зі 146 проектів, поданих до ДФРР за напрямом співробітництва громад станом на кінець квітня поточного року, підтримані були лише чотири.       

Водночас питання фінансового стимулювання співробітництва є ключовим для його розвитку, про що свідчить і зарубіжний, і вже український досвід. Адже лідерські позиції Полтавської області за укладанням договорів співробітництва значною мірою обумовлені тим, що обласна влада тут активно стимулює таку співпрацю через підтримку проектів співробітництва з обласного бюджету.

Чи є перспективи?

Попри недостатню обізнаність більшості опитаних із формами, механізмами та практиками ММС, усі вони визнають важливість самого співробітництва між громадами. Принаймні в жодній із відповідей не простежувалися протилежні позиції, в той час як лише один респондент висловив сумнів щодо того, чи потрібно саме його громаді з кимось співпрацювати. Крім того, близько половини опитаних розділяють думку, що громади України «приречені на співробітництво», адже чимало тих проблем, які перед ними постають, вирішити самотужки вони просто не здатні, навіть після об’єднання.  

У рамках опитування респондентам було запропоновано визначити ті проблеми, які вони потенційно могли би вирішувати через співробітництво із сусідніми громадами. Найбільш поширеними варіантами відповідей були ремонт та спільне утримання доріг, управління відходами, надання житлово-комунальних послуг, спільне утримання медичних та освітніх закладів, а також пожежних команд і техніки. Крім того, деякі респонденти називали цілком імовірною спільну реалізацію проектів економічного розвитку, зокрема в аграрній і туристичній галузях.

З-поміж тих респондентів, які визначили потенційні сфери співробітництва для своїх громад, майже всі продемонстрували чітке та цілісне бачення механізмів, через які це співробітництво можна реалізувати. Серед таких механізмів найчастіше згадувалося створення спільного багатофункціонального комунального підприємства, яке би забезпечувало благоустрій території, вивезення сміття, обслуговування систем освітлення, водопостачання та водовідведення тощо. При цьому декілька опитаних навіть вказали на те, що такі спільні підприємства доцільно створювати на декілька об’єднаних громад, адже утримувати їх у кожній ОТГ окремо може бути не вигідно.   

Співробітництво VS. об’єднання

Близько половини опитаних так чи інакше згадували, що наразі вони більше зосереджені на процесах об’єднання, в той час як питання співробітництва для них не на часі. Один із респондентів навіть висловив думку, що допоки йдуть субвенції з держбюджету новоствореним ОТГ, громади не співпрацюватимуть; а ось коли вони завершаться, то громадам нічого не залишиться, як налагоджувати співробітництво.

Варто також відзначити, що серед опитаних поширеним є міф, що співробітничати можуть тільки об’єднані громади. Та й узагалі сам термін «громада» значною їх частиною нині сприймається саме як синонім ОТГ. Зокрема, респонденти наголошували, що спершу необхідно об’єднатись, а вже потім думати про співробітництво, а також висловлювали припущення, що після завершення об’єднання громад новостворені ОТГ будуть співробітничати одна з одною значно активніше. 

Висновки

Таким чином, ситуація, що склалась у сфері міжмуніципального співробітництва в Україні, нині вимагає фокусування зусиль усіх акторів, задіяних до реформування місцевого самоврядування (а це і держава, і громадські структури, і міжнародні проекти) у двох напрямах. З одного боку, існує потреба у більш активному просуванні інструменту співробітництва громад, поширення інформації про нього, в тому числі про зарубіжний досвід та перші «історії успіху» в Україні, а також у наданні громадам відповідної методичної допомоги.

З іншого боку, вкрай необхідно запровадити фінансові стимули для розвитку ММС. Наприклад, таким стимулом може стати цільове спрямування значної частини коштів ДФРР саме на проекти співробітництва громад або ж надання останнім пріоритету на конкурсі. Паралельно це дозволило би подолати переважно локальний масштаб проектів, які сьогодні реалізуються за кошти фонду, та сприяло би більш ефективній реалізації пріоритетів державної регіональної політики.