Чи здатні нові закони сприяти реформі місцевого самоврядування?

Дана стаття містить аналіз того, якою мірою низка правок до законопроектів, які щойно підписав Президент України, можуть вплинути на реформу місцевого самоврядування в Україні.

У лютому ц.р. Верховна Рада України ухвалила низку поправок до чинного законодавства, які нещодавно підписав Президент України. Вони стосуються удосконалення процесу об’єднання територіальних громад, статусу старост в об’єднаних територіальних громадах та механізму їх відкликання, а також процедур набуття повноважень сільським, селищним, міським головою. Аналітики ВГО «Асоціації сприяння самоорганізації населення» спробували оцінити, якою мірою ці правки можуть сприяти реформі місцевого самоврядування.

Закон про приєднання ТГ

Ухвалений 9 лютого 2017 року Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад) (№ 4772)» спрямований на створення умов для формування спроможних громад внаслідок їх добровільного об’єднання відповідно до затверджених Перспективних планів без порушення Методики формування таких громад та належного фінансування.

Закон про приєднання передбачає доповнення Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» низкою статей, які спрощують процедуру добровільного об’єднання ТГ, надаючи право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної ОТГ, а також коригує відповідні норми у виборчому законодавстві.

Змінами, зокрема, визначаються параметри, після досягнення яких новостворена ТГ може вважатись спроможною. Така громад повинна бути створена навколо центру, визначеного Перспективним планом формування територій громад області, і в ній повинно проживати не менше половини мешканців від кількості, передбаченої Перспективним планом.

Кожна наступна ТГ об’єднується з цією громадою за спрощеною процедурою. В приєднаних ТГ проводяться вибори депутатів до складу ради об’єднаної громади, у той час, як вибори голови об’єднаної громади не проводяться. Таким чином, у раді новоствореної громади будуть представники від усіх територій.

Безумовно, ухвалення нового закону щодо приєднання ТГ надає додаткових стимулів процесу об’єднання ТГ, в першу чергу, для слабких громад, що приєднуються. Адже відмова об’єднаної громади від такого приєднання може, за цим Законом, спричинити скасування Кабінетом Міністрів рішення про визнання такої об’єднаної ТГ спроможною (ч. 2 п. 4 ст. 9) 

Слід зауважити, що новий Закон системно пов’язаний з проектом Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)», але через численні зауваження до цього законопроекту з боку профільного комітету та ГНЕУ апарату Верховної Ради останній поки що не винесений навіть на перше читання.

Варто зазначити, що поряд із корисними новаціями, Закон про приєднання ТГ містить норми, які викликають певні запитання.

1) У п. 3 статті 10 нового Закону зазначається, що загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів.

Тут виникає принаймні два запитання: чому при визначенні фінансової підтримки ОТГ враховується лише сільське населення? Адже серед 366 об’єднаних на кінець 2016 року громад 50 є міськими, що складає майже 14 % від загальної кількості об’єднаних громад і більше третини – за кількістю населення.

Крім того, ця норма суперечить міжнародній практиці, оскільки в більшості країн саме населення має більшу вагу у формулах розрахунку потреб у видатках. До того ж, це суперечить елементарній логіці: адже фінансової підтримки потребують саме люди, а не території.

2) Викликає певні запитання і порядок припинення повноважень сільської, селищної ради, сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до ОТГ (ст. 8³).

Адже, згідно цій нормі, повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до сільської, селищної ОТГ, припиняються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів та визнання повноважень не менше половини депутатів від ТГ, що приєдналася, обраних на виборах до сільської, селищної ради ОТГ.

У той же час повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до міської ОТГ, припиняються з моменту прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про приєднання до міської ОТГ.

Тут також виникають запитання. Чому у разі приєднання певної ТГ до міської ОТГ рада приєднаної ТГ втрачає свої повноваження раніше (з моменту прийняття рішення про приєднання до міської ОТГ), ніж при приєднанні ТГ до сільської, селищної ОТГ, коли це припинення повноважень відбувається з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів. 

Хто в такому разі представляє інтереси ТГ, що приєднується до міської ОТГ, у період між прийняттям рішення про приєднання і офіційним оголошенням територіальною виборчою комісією підсумків додаткових виборів до ради ОТГ?

Крім того, у другій частині пункту 1 статті 8³ помилково йдеться про можливість приєднання до ОТГ міських ТГ, для яких таке приєднання взагалі не передбачено.

3) У другій частині п. 4 статті 9 «Форми державної підтримки добровільного об’єднання територіальних громад та приєднання до об’єднаних територіальних громад» йдеться, що у разі, коли рада ОТГ прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої ТГ за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.

Ця норма також потребує уточнення. Адже якщо у приєднанні відмовила ОТГ, яка була створена не відповідно до Перспективного плану, вона і так не вважалась спроможною і тому не може втрати цей статус.

Взагалі ж то ця норма містить ознаки примусу та шантажу: «якщо не хочете брати на утримання бідну чи безпорадну громаду, ми позбавимо вас будь-якої державної підтримки». Що, очевидно, порушує принцип добровільності об’єднання.

4) У змінах до  Закону «Про місцеві вибори» зазначається, що додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія ТГ, що приєдналася до ОТГ. Але тут з невідомих причин десь «загубились» вибори депутатів міських рад ОТГ.

5) Стосовно визначення кількості депутатів, які дообираються від приєднаних ТГ, також виникають запитання. Так,  у новому п. 5 статті 16 Закону «Про місцеві вибори», де визначається порядок розрахунку доповненого складу ради ОТГ, передбачено, що цей склад збільшується внаслідок проведення додаткових виборів депутатів на кількість новоутворених одномандатних виборчих округів, яка визначається як відношення кількості виборців ТГ, що приєдналися, до кількості виборців ОТГ, до якої приєдналися, помножене на загальний склад ради, але не менше кількості територіальних громад, що приєдналися.

Залишається неясним, в який бік округлювати цей добуток: чи за цілим числом, чи за правилами математичного округлення.

Закон про старост

Другий з ухвалених 9 лютого 2017 року «децентралізаційних» законопроектів – №4742 вносить зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів в частині регулювання статусу старост в об’єднаних територіальних громадах. Зазначений закон містить декілька принципових нововведень.

По-перше, він більш чітко визначає територіальну основу діяльності старост, запроваджуючи поняття «старостинський округ». Такі старостинські округи будуть утворюватися за рішенням місцевої ради ОТГ у складі одного або декількох населених пунктів, окрім адміністративного центру. В кожному окрузі буде обиратися свій староста, який надалі здійснюватиме свої повноваження на території всього округу.

По-друге, закон суттєво розширює повноваження старост. Якщо до цього їх було всього чотири, то нині стає аж дванадцять. При цьому в перспективі можливе наділення старост додатковими повноваженнями за умови їх визначення у законодавстві.

По-третє, запроваджуються чіткі механізми підзвітності та відповідальності старост. Відтепер староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати перед жителями свого округу на відкритій зустрічі, а також, на вимогу не менше половини депутатів, має інформувати про свою роботу місцеву раду.

По-четверте, визначається перелік підстав для дострокового припинення повноважень старост, у тому числі через відкликання за народною ініціативою. Завдяки цьому громадяни отримують важелі контролю за діяльністю старости та можливість позбавити старосту повноважень, якщо він не справляється зі своїми обов’язками.

Водночас закон містить і деякі «вузькі місця». Найголовніше з них – це наділення місцевої ради ОТГ правом достроково позбавити старосту повноважень, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Оскільки закон в цьому випадку не вимагає наявності рішення суду, існує небезпека, що місцеві ради можуть цим правом зловживати. Своєю чергою, це знижуватиме спроможність старост ефективно захищати інтереси своїх населених пунктів, зокрема в тих випадках, коли для цього необхідно буде піти на конфлікт із радою і/або головою громади.

Друга проблема полягає у тому, що місцеві ради ОТГ так і не отримали права делегувати старостам окремі повноваження свої виконавчих органів. Потреба в цьому може виникати, наприклад, у великих громадах, де певні адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами. Тим не менш, право і механізм такого делегування у законодавстві відсутні.

Третє «вузьке місце» – надто розмите формулювання деяких повноважень старост без чітких механізмів їх реалізації. Наприклад, закон передбачає, що староста бере участь у підготовці проектів рішень місцевої ради, які стосуються майна громади, розташованого на території відповідного старостинського округу. Проте в який спосіб староста має брати участь у цьому та які важелі впливу на ситуацію в нього будуть, залежатиме від того, як ця законодавча норма буде конкретизована у місцевих нормативно-правових актах. Натомість, якщо б у законі було чітко прописано, що староста погоджує відповідні проекти рішень місцевої ради, тоді б старости гарантовано мали механізм реалізації цього повноваження.

Та попри зазначені недоліки, прийняття законопроекту №4742 є прогресивним кроком, здатним сприяти посиленню ролі старост в об’єднаних територіальних громадах України. Проте для того, аби ці норми запрацювали на практиці, необхідне ухвалення якісних місцевих нормативно-правових актів, які би чітко регламентували всі пов’язані процедури, надаючи тим самим старостам реальні важелі впливу для представництва і захисту інтересів своїх округів. Насамперед йдеться про Статут територіальної громади та Положення про старосту, а також регламенти місцевої ради та її виконавчих органів.

Крім того, важливим питанням є належне фінансування діяльності старост, яке має бути забезпечене в об’єднаних громадах. Адже розширення повноважень потребує більших ресурсів для їх виконання.

Врешті, аби мати вплив на рівні ОТГ, старостам необхідно заручитися підтримкою виборців у своїх старостинських округах та постійно комунікувати з мешканцями. А для цього потрібно всіляко розвивати різні форми місцевої демократії, сприяти самоорганізації населення, стимулювати його громадянську активність. Тим більше, що згідно закону №4742, це питання також віднесене до повноважень старост.

У цьому зв’язку корисною практикою може бути створення органів самоорганізації населення (ОСНів) у старостинських округах. Адже «сильні» ОСНи – це не лише надійний партнер для старост у здійсненні їх повноважень, але й ресурс, який допоможе їм посилити вплив на всю об’єднану громаду.

Крім того, ОСНи можуть бути засобом громадського контролю з боку громади села або громад сіл, що входять до старостинського округу, де обрано старосту, за його поточною діяльністю.

Більше коментарів щодо плюсів і мінусів нових законодавчих норм щодо старост можна знайти на сайті Асоціації: http://samoorg.com.ua/blog/2016/09/20/15300/

Закон про набуття статусу сільського, селищного, міського голови

Одночасно із розглянутими вище двома законами Верховна Рада ухвалила зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори» в частині набуття повноважень сільським, селищним, міським головою, а також позбавлення його цих повноважень.

Ключова зміна полягає в тому, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги згідно із Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.

У попередній редакції вказаних законів повноваження сільського, селищного, міського голови починалися з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.

Тож тепер голова територіальної громади набуватиме свої повноваження лише після того, як на пленарному засіданні відповідної ради після оголошення рішення територіальної виборчої комісії щодо його обрання та реєстрації складе присягу відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Підсумовуючи оцінку змін, внесених в закони «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори», можна зробити висновок, що ці зміни мають реально сприяти підвищенню рівня юридичної та моральної відповідальності перед громадою новообраних голів ТГ.

А. Крупник, О. Колесников, М. Дзюпин,

аналітична група Всеукраїнської асоціації

сприяння самоорганізації населення