Закон України «Про прокуратуру»… а що далі?

(питання законодавчої техніки)

Реформування правової системи України є першочерговим завданням, що має стояти перед суспільством і втілюватись новою владою з метою здійснення логічної, послідовної та системної державної політики.

14 жовтня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про прокуратуру», який повинен створити правову передумову щодо реформування системи прокуратури в державі. І оскільки переважна більшість його положень набудуть чинності 25 квітня 2015 року, хотілося б висловити декілька своїх зауваг щодо законодавчої техніки цього Закону не з метою критики, а виключно для того, щоб вони могли бути враховані законодавцем у тексті майбутнього нормативно-правового акта.

Питання поспішності. Попри те, що реформування органів державної влади – це питання номер один у державі, чомусь при прийнятті важливих інституційних і функціональних рішень ми практично завжди виявляємось непідготовленими. Адже перед тим, як здійснювати будь-який реформаційний процес, необхідно чітко визначити усі його плюси та мінуси. В науці це називається провести «науковий експеримент», себто жодна доленосна для країни зміна не повинна відбуватись доти, доки не буде здійснено наукове обґрунтування, створено експериментальну базу, проведено моніторинг та  зроблено висновки щодо доцільності (чи недоцільності) запровадження цієї реформи у запропонованій формі або ж стосовно доцільності внесення певних коректив до її змістовної чи формальної складової.

Усі ми розуміємо, що часу обмаль, а кожне питання можна обговорювати до безкінечності. Однак і поспіх – не кращий порадник. Адже прикро, коли гарна ідея може захлинутись через свою невиваженість, непродуманість і непідготовленість, як це сьогодні подекуди відбувається із застосуванням законодавства про люстрацію. Під час спілкування із деякими розробниками Закону з числа громадських активістів складається враження, що жодних розрахунків стосовно ефективності, альтернативності (замінності), подальшого моніторингу тощо не проводилось, і це, звичайно ж, недопустимо.

Питання співвідносності. Аксіомою є твердження, що правова матерія – це системне явище. Не може існувати один поодинокий нормативно-правовий акт, який би був відсторонений від інших та не залежав від них (чи не впливав на них). І тому прийняття Закону України «Про прокуратуру» слід було б співвідносити із його місцем та роллю в системі національного законодавства. Водночас залишаються не вирішеними питання щодо належної імплементації Закону України у законодавчу систему України.

Передусім це стосується співвідношення положень цього Закону із Конституцією України. Так, зокрема, політичний курс на вихолощення з положень закону функції «нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами», або, як її ще називають, «загального нагляду», вочевидь, повинно було б розпочинатись із ревізії положень Конституції України як нормативно-правового акта, що займає найвище місце в ієрархії. Не зачіпаючи доцільність цього питання, переконаний, що юридична невідповідність очевидна. І це може стати не тільки підставою для звернення до Конституційного Суду України, а й передумовою численних позовів з огляду на те, що норми Основного Закону України є нормами прямої дії.

Ще більш складною вбачається ситуація щодо співвідношення положень цього Закону з іншими галузевими актами. Адже, ввівши низку нових інститутів у межах Закону України «Про прокуратуру», законодавець не переобтяжував себе юридичним закріпленням процесуальної складової вказаного питання. Так, введення низки процесуальних повинностей у частині інституту представництва прокурором інтересів громадянина або держави не супроводжувалося розробленням процесуального механізму його реалізації, що фактично робить «мертвою» відповідну правову норму.

Питання відповідності європейським стандартам. На сьогодні про європейські стандарти не говорить, мабуть, тільки лінивий. І це правильно, адже ми повинні докласти максимум зусиль, щоби наблизитись до рівня політичного, соціального, економічного та правового буття країн Європейського Союзу. Цій меті й присвячено проведення масштабної програми адаптації національного законодавства до acquis communautaire. Водночас, коли починають говорити про європейські стандарти діяльності прокуратури та переведення її винятково на рейки кримінальної юстиції, мотивуючи це усталеною практикою всіх європейських країн, у фахівців із цього питання з’являється посмішка.

Річ у тім, що нині говорити про усталені європейські стандарти у вказаній сфері неможливо з огляду на їх відсутність. Адже інакше давно було б уже втілено систему єдиної європейської прокуратури, про яку говорять десятиліттями. А поки що кожна європейська країна моделює власну систему прокуратури, яка десь традиційно тісно пов’язана із судовою владою (класичним прикладом у цьому випадку є Франція), а десь – частиною виконавчої влади (Австрія, Данія, Німеччина, Нідерланди) та виконує інше функціональне навантаження. На заперечення думок окремих критиків слід зазначити, що є ряд держав, у яких органи прокуратури активно й ефективно виконують низку повноважень поза межами кримінальної юстиції (Іспанія, Литва, Польща, Словаччина тощо).

Отож потрібно зрозуміти, що єдиного стандарту немає. Питання ролі та значення органів прокуратури у системі органів державної влади й функціональне та інституційне навантаження, що покладається на неї, – це вибір кожної конкретної країни. Важливо, аби її діяльність відповідала європейським принципам, зокрема й принципу верховенства права.

Питання єдності та якості законодавчої термінології. У цьому сенсі, на жаль, Закон України «Про прокуратуру» – більше негативний приклад, аніж взірець витонченої законотворчої термінологічної практики. А відсутність єдності в термінології є першою проблемою у його єдиному й одноманітному правозастосуванні та передумовою для можливих корупційних зловживань з боку непорядних правозастосовувачів.

Так, невиправданою вбачається поява у новому Законі абсолютно не визначених і оціночних понять, якими, зокрема, є «загальний інтерес суспільства та держави», «інформація довідкового характеру», «державні компанії», «морально-ділові якості прокурора», «дисциплінарний проступок» тощо.

У тексті закону наявні й певні неузгодженості. Так, в одній статті вказується, що прокурор звертається із «заявою», а в наступному абзаці цієї ж статті вводиться термін «звернення». В одному випадку право щодо представництва закріплюється за «громадянином» (під яким чомусь у Законі розуміють громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства), а в іншому – за «особою» (до якої, як відомо, належать як фізичні, так і юридичні особи).

Не позбавлений Закон і певних застарілих положень, які також слід було б усунути. Так, приміром, у тексті Закону «кримінальні провадження» йменуються по-старому «кримінальними справами». Замість Закону України «Про запобігання корупції» усюди фігурує застарілий Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Подібних прикладів можна навести багато. Зазначене вкотре свідчить про те, що термінологічна основа – не найсильніша складова цього нормативно-правового акта. Однак не варто забувати слова Ж.-Ж. Руссо про те, що половини помилок можна було б уникнути, домовившись про терміни.

Питання кадрової політики. Закон абсолютно правильно орієнтований на зміну кадрової політики в органах прокуратури. Водночас, не характеризуючи позитивні моменти щодо відбору та навчання майбутніх прокурорів, хотілося б зауважити, що, на жаль, у Законі немає запобіжників, які унеможливили б потрапляння до органів прокуратури недобросовісних адвокатів, які повинні нести не меншу субсидіарну відповідальність за стан справ у державі, аніж прокуратура та суд. Адже, якщо бути відвертими, то провокаторами багатьох незаконних рішень були саме такі «адвокати», які замість чесного виконання своїх обов’язків обирали менш інтелектуально затратний, але більш прибутковий і гарантований шлях щодо досягнення необхідного рішення. Тому хотілося б, аби у Законі містилися відповідні запобіжники для позбавлення таких недобросовісних осіб можливості претендувати на зайняття майбутніх прокурорських і судових посад.

Питання територіальних особливостей. «Родзинкою» цього Закону став також і додаток, яким закріплено Перелік та територіальну юрисдикцію місцевих і військових прокуратур. На моїй пам’яті це чи не перший територіальний розподіл державних органів, який не збігається із адміністративно-територіальним поділом України. Насамперед критично сприймається сам підхід, згідно з яким територіальне розташування прокуратур відрізнятиметься від інших органів державної влади (судів, органів МВС тощо). Безперечно, це ускладнить координацію їхньої діяльності, вплине на право громадянина на доступність до органів державної влади і просто не відповідатиме загальній логіці структурованої побудови органів державної влади. Питання щодо того, чи звучатиме оркестр, у якому духові інструменти гратимуть одну партію, а ударні – іншу, мабуть, риторичне.

Між тим, необхідно зазначити і про якість цього Переліку. Так, окремі адміністративно-територіальні одиниці опинилися поза полем зору – їх не віднесено до юрисдикції жодних прокуратур. Зокрема, це стосується міста Обухова Київської області, міста Моршина Львівської області, міста Красноармійська Донецької області. Деякі адміністративно-територіальні одиниці, навпаки, було включено до юрисдикції двох прокуратур. Так, Летичівський район став «двопрокурорним» і на нього поширюється юрисдикція Хмельницької та Старокостянтинівської прокуратур. Окремі назви адміністративно-територіальних одиниць зазначено неправильно чи, можливо, вказано через «автозаміну у Word», і після цього їх ніхто не відкорегував та не вивірив. І таких помилок досить багато, що також не на користь законопроектній якості цього Закону.

Висновки. Питання реформи органів прокуратури як ніколи на часі. Зроблено доволі багато. Безперечно, загальний напрям обрано правильно. Створення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Ради прокурорів, прокурорського самоврядування, системи кадрового добору і навчання та інші посилення гарантій фаховості й незалежності прокурорів – це те, що сприймається суспільством і здоровим глуздом.

Водночас будь-яка реформа державних органів має проводитись грамотно, логічно, системно, щоб хорошу справу не зіпсувати поганим виконанням. Поспіх тут недоречний. Ми повинні припинити писати закони «на виріст» чи під гаслом «практика поправить». Адже саме така недосконалість відкриває шлях для злочинних маніпуляцій і зловживань. Безумовно, не існує досконалого закону. Але є якийсь minimum minimorum, нижче якого спускатись неможливо. І не хотілося б, щоб реформування органів прокуратури як, безперечно, важливих органів державної влади, зводилось до компенсації за якісь власні комплекси чи образи окремих осіб та банального зведення рахунків із системою за всі невдачі за останні 23 роки незалежності України. У результаті проведеної реформи прокуратура має стати потужним органом державної влади, який повинен бути наділений необхідними функціональними та інституційними повноваженнями, а також мати фаховий кадровий склад, аби з «ока государєва» стати «оком суспільним» і служити передусім народу України.

Можливо, це – мрія. Але час поки що є. І сподіваємось, законодавець надасть можливість висловитись із цього питання науковій громадськості й дослухається до її думки. Адже у результаті проведення реформи має бути створено нову якісну систему правоохоронних органів, а не нові органи зі старим начинням. Лише за таких умов можна говорити, що держава гідна свого народу.