Чи існує в Україні правова політика?

(до питання створення Перспективного плану законопроектних робіт на 2015-2017 роки)

Оскільки альтернатив європейському та правовому шляху розвитку в нас немає, хотілося б зупинитись саме на питаннях того, яким чином і на яких принципах слід вибудовувати правову політику в державі.

Правова система – це складне багаторівневе явище, яке має ієрархічну структуру. Вітчизняна правова система в загальному розумінні складається із певних макрорівнів, які умовно можна найменувати: математика права (загальні поняття, формули та конструкції), філософія права (сукупність можливих варіантів розвитку правової системи) та політика права (конкретний цілеспрямований напрям розвитку конкретної правової системи в конкретних умовах). І якщо питання математики та філософії права є об’єктом наукових досліджень, то питання політики права в Україні невиправдано залишається поза увагою.

Правова політика, як і будь-який суспільний процес, повинна мати певний якісний вимір та включати в себе такі складові: а) мета (те, заради чого здійснюється ця політика); б) економічність (те, якими засобами здійснюється ця політика); в) стабільність (те, наскільки дана політика буде тривалою та планомірною у часі); г) ефективність (те, наскільки мета і витрачені засоби на здійснення даної політики відповідають отриманим результатам). На превеликий жаль, сьогодні практично жодна із цих складових правової політики належним чином не здійснюється та не контролюється.

Так, дотепер чітко не визначено мету правової політики і її фундаментальні засади та систему цінностей і пріоритетів. Навпаки, інколи завоювання провідних науковців у сфері законотворчої діяльності зводяться нанівець з огляду на певні непродумані та хаотичні кроки, що подекуди вчиняються законотворцем. Адже зрозуміло, що нормальна правова політика не може здійснюватися без цілеспрямованої та планомірної законопроектної діяльності. В той же час реалії України такі. За словами заступника керівника апарату Верховної Ради України – керівника Головного юридичного управління М. О. Теплюка: «… лише у 1997 і 1999 роках парламентом було схвалено постанови про загальний план законодавчих робіт на ці роки, а також у 2006 році затверджено Перспективний план законодавчих робіт Верховної Ради України п’ятого скликання». Наведена оцінка провідного фахівця змушує нас переосмислити питання необхідності планування законодавчої діяльності та визначення законодавчих пріоритетів. А отже, натомість хаотичного внесення нормативно-правових актів має відбуватися спланована та послідовна нормопроектна діяльність, в якій чітко повинні бути розставлені акценти й пріоритети.

Мабуть, якби такого підходу було дотримано, то формування кодифікацій національного законодавства України ми не розпочинали б із прийняття Кримінального кодексу. Адже у всіх перехідних правопорядках планомірність починається зі встановлення правил гри на двох рівнях відносин – горизонтальному (приватному, тобто відносини за схемою «людина – людина») та вертикальному (адміністративному, тобто відносини за схемою «людина – держава»). Тому передусім варто було б спрямувати свої зусилля на проведення кодифікацій у сфері приватного (цивільного) та публічного (адміністративного) законодавства. І лише після цього говорити про доцільність реформи в сфері кримінального законодавства. Проведення ж відповідних реформ у зворотному напрямі, що і мало місце в Україні, свідчить про незрілість суспільства та перманентність репресивних заходів для нормалізації суспільних відносин.

Окремо слід було б звернути увагу і на те, що проведення планомірного реформування матеріального законодавства повинно відбуватися у логічному супроводі з реформуванням відповідного процесуального законодавства, а не у багаторічному відриві один від одного. Тому планомірність законопроектної роботи є важливим чинником впровадження правової політики.

При цьому планомірність перспективного законодавства безпосередньо залежить від наявності нормальних правил законотворчості. Здавалося б, не викликає заперечення істинність фрази, висловленої свого часу видатним французьким мислителем Ж.-Ж. Руссо про те, що половину помилок людству вдалося б уникнути, якби вони домовились про поняття. І справді, перед тим, як розпочинати будь-яку нову справу, завжди потрібно чітко окреслити правила подальшої гри. Відтак, дивним видається той факт, що у нас і досі немає того законодавчого акта, яким чітко були б регламентовані питання щодо змісту, структури, процесу прийняття тих актів, які повинні в подальшому регламентувати різні сфери суспільного життя. І це попри те, що про нагальність вирішення вказаного питання неодноразово йшлося на сторінках наукової преси. Декілька разів цей нормативно-правовий акт під різними назвами розглядався і навіть приймався Верховною Радою України («Про закони та законодавчу діяльність», «Про нормативно-правові акти» тощо). Але як у відомій байці: «... а віз і нині там».

Цілком зрозуміло, що якісна нормопроектна робота повинна ґрунтуватись не на Регламенті Верховної Ради України, а передусім на єдиному системоутворюючому законодавчому акті, який, ґрунтуючись на основних положеннях Конституції України, повинен створити надійний фундамент для формування об’єднаної та такої, що не містить внутрішніх суперечностей, системи якісного законодавства. Саме такий закон має бути спрямований на регулювання й охорону суспільних відносин, пов’язаних із розробленням нормативно-правових актів, їх прийняттям, набранням ними чинності, державною реєстрацією та обліком і встановлювати єдині вимоги щодо нормопроектувальної техніки для всіх суб’єктів нормотворення. Особливо важливо, щоб у цьому законодавчому акті було визначено систему, види та ієрархію нормативно-правових актів, задля унеможливлення ситуацій на кшталт тих, за яких при наявному рішенні Конституційного Суду України щодо неконституційності інституту прописки особа не могла реалізовувати свої права, оскільки прописка була обов’язковою в низці підзаконних міністерських і відомчих актів. Або ж за ситуації, коли конституційні права обмежуються законами України, наприклад, шляхом встановлення «мінімального прожиткового мінімуму» замість «гарантованого мінімального прожиткового мінімуму», чи фактичного нівелювання тих чи інших прав людини з огляду на відсутність фінансування. В ідеалі вказаний закон повинен стати «юридичною абеткою» для всіх подальших нормативно-правових актів. Тому прийняття його вважаємо завданням номер один, яке слід вирішити нагально.

Практично поза увагою залишаються питання «економіки закону». У нас чомусь при поданні будь-якого нормативно-правового акта доброю традицією стало копіювати в пояснювальній записці фразу, що впровадження цього закону не потягне додаткових витрат із бюджету. Однак на сьогодні в Україні практично немає законодавчих актів, які є «безгрошовими» за своїми затратами. І це не беручи до уваги того, що власне розробка та підготовка законопроекту також має певний комерційний цінник, не кажучи про лобіювання того чи іншого законопроекту. Тому вбачається важливим започаткувати в Україні таку складову законодавчої діяльності, як «економіка закону». Адже для юриста не менш важливими, аніж питання закріплення правової норми, є питання її змісту, зокрема: чому саме такий підхід до формування правового режиму власності є більш виправданим, чому саме за такого правового закріплення відповідальності дотримання законодавства буде найбільш ефективним, чому саме така ставка оподаткування має діяти в конкретних умовах тощо. Ми повинні зрозуміти, що розробляти змістовну складову будь-якого питання мають фахівці, а юристи, – лише розробляти та пропонувати юридичний механізм впровадження цих ініціатив у життя.

Ведучи мову про стабільність законопроектної роботи, мимоволі спадають на думку кращі зразки законодавчої діяльності, що існують у зарубіжних країнах. І в цьому зв’язку постає логічне запитання: «Чому Конституція Сполучених Штатів Америки, яку було прийнято понад двісті років тому, й до сьогодні для американців і всього світу є оплотом державності та демократії?» І, безумовно, правий був Наполеон, стверджуючи, що забудуться усі його перемоги та поразки, а Цивільний кодекс, якому понад двісті років, пам’ятатимуть завжди. На цьому тлі доволі дивним видається прагнення українських законодавців до перфектизації чинного законодавства, що особливо стосується кодифікованих актів, які завжди у всьому світі покликані бути оплотом стабільності та найвищої систематизаційної якості. І це пов’язано не тільки із тим, що, наприклад, за період порівняно нетривалого існування кодифікацій в Україні до них було внесено у середньому від ста до п’ятисот змін і доповнень.

Перше, що вражає з наведеного, – це, звичайно, кількість. Аналізуючи таку ситуацію, хочеться зазначити, що у філософії є методологічний принцип «бритва Оккама», сутність якого полягає в тому, що не слід множити сутності без нагальної необхідності, тобто не варто приймати закони тільки заради їх кількості та загальної звітності, чим інколи намагаються підмінити якість та активність. Тому вважаємо, що сьогодні ми маємо ставитись більш відповідально до питання якості та стабільності законодавства в Україні. Настав час зрозуміти, що кількість законів не завжди переростає у якість. Іноді трапляється навпаки – велика кількість нормативного масиву та перманентних змін і доповнень до нього можуть негативно вплинути на місію стати єдиним та одноманітним регулятором суспільних відносин.

Однак питання не лише в їхній кількості, а й у якості. Ми повинні визнати, що на сьогодні в Україні практично немає «фільтра депутатської активності». На жаль, зауваження щодо якості законопроектів, зроблені Головним експертним управлінням Верховної Ради України, вищими навчальними закладами та науковими установами, вже давно стали просто паперовим супроводом, на який ніхто практично не звертає уваги. Дивно, що, незважаючи на негативні висновки, які надають ці установи, законопроект все одно проходить через сесійну залу.

Подолати таку ситуацію можна, зокрема, шляхом створення при парламенті Кодифікаційної ради, що вирішувала б питання, пов’язані з можливістю та доцільністю розгляду того чи іншого нормативно-правового акта, яким вносяться зміни і доповнення до існуючих кодифікацій та фундаментальних законодавчих актів. Ця Рада повинна складатись із провідних науковців, які чітко вказували б, наскільки «безпечним» і «якісним» буде прийняття відповідної зміни та доповнення і наскільки це вплине на загальний рівень правового регулювання.

Крім того, одним із запобіжників наявної ситуації могло б бути запровадження авторських законопроектів. Адже важливо, аби всі знали, хто має стосунок до того чи іншого законопроекту. «Тихий лобізм» має відійти у минуле. Згадаймо той час, коли розроблявся, наприклад, проект Цивільного кодексу. Тоді всі знали, хто є його розробниками і хто несе відповідальність за якість цього проекту. Зрозуміло, що це були непорушні авторитети у сфері цивілістики. На сьогодні ж фактично відсутні авторські законопроекти, розробники нормативно-правових актів та змін і доповнень до них, як правило, нікому не відомі і, наче шкідники, ховаються по кутках.

Проблематичним є і питання ефективності законодавства в Україні, під якою слід розуміти співвідношення реальних результатів реалізації закону із його метою. Тобто схематично це можна відобразити «мета – засіб – результат».

Зазначаючи про мету закону, потрібно вказати на таке. У кожному законі передбачено дві мети: загальну та спеціальну. Загальна мета будь-якого закону полягає у тому, що він повинен бути основним юридичним регулятором суспільних відносин, тобто єдино та одноманітно регулювати найбільш важливі та типові суспільні відносини. Дещо в іншому полягає сутність спеціальної мети – кожен конкретний закон має стати ідеальним регулятором конкретної групи суспільних відносин. Однак прийняття закону – це лише перший етап його «життя». Надалі практика повинна показати, наскільки ефективним (чи неефективним) буде його подальше існування. Адже соціальні відносини є мінливим та динамічним явищем, і саме тому, дотримуючись загальних законів суспільного розвитку, законодавець повинен швидко реагувати на зміни, які відбуваються у суспільному житті та впливають на якість законодавчого забезпечення.

Отож для виявлення ефективності чинного законодавства доцільно систематично проводити моніторинг з метою виявлення проблем правового регулювання та їх оперативного вирішення. При цьому такий моніторинг повинен ґрунтуватись на відомому в кібернетиці принципі «зворотного зв’язку», під яким розуміють систему надання зворотного сигналу для виміру коефіцієнта корисної дії (ККД) системи чи для співрозмірності досягнутого результату та самої системи. Екстраполюючи наведене визначення на площину законопроектної діяльності, слід звернути увагу на те, що саме узагальнена практика правозастосування може слугувати основою «зворотного зв’язку» для існуючої системи законодавства.

Це означає, що настав час серйозно зайнятись моніторингом правозастосовної практики з метою виявлення ефективності чинного законодавства. Нам слід виявити та утилізувати глиби «правового сміття» у вигляді застарілої радянської спадщини. Це ненормально, що на двадцятому році незалежності ми маємо Житловий кодекс Української РСР (!) (1983 року), у якому зазначено: «… втілюючи в життя ленінські ідеї побудови комуністичного суспільства… послідовно реалізує розроблену Комуністичною партією програму житлового будівництва». І таких прикладів можна навести достатньо багато.

Окрім очищення від відвертих законодавчих анахронізмів потрібно також сконцентрувати увагу на усуненні так званих законодавчих боргів. Так, досі у нас немає законодавства, у якому було б закріплено основні атрибути держави, зокрема її герб. До того ж борги приховано у перехідних положеннях переважної більшості законодавчих актів, де окремим дорученням є завдання уряду чи іншому суб’єкту законотворчої діяльності впродовж певного часу розробити та внести відповідний проект закону. Навіть для статистики цікаво, який відсоток таких доручень виконано?

Ще одним питанням, на якому хотілося б зупинитися, зважаючи на контекст викладеного, є вивчення зарубіжного досвіду. Попри те, що в Україні ведуться перманентні роботи стосовно вивчення законодавства Європейського Союзу та адаптації до нього національного законодавства, виграно тисячі грантів, списано не один мільйон гривень на відрядження та обміни досвідом, слід визнати той факт, що на сьогодні практично не здійснюється ґрунтовного вивчення зарубіжного досвіду нормопроектування та практики його застосування. А володіти ним украй важливо. Адже багато хто при прийнятті того чи іншого законопроекту розповідає, що це або «європейські стандарти», або «позитивна практика зарубіжних країн». При цьому вбачається дивним, що особа відповідно до її офіційного CV не володіє жодною з іноземних мов, окрім російської. А пропоновані нею зміни радше є версією законодавчого акта іншої країни, перекладеного через Google-translate.

Хоча існує й інша крайність. Особи можуть на високому рівні орієнтуватись у європейських стандартах, але не володіти українськими реаліями. Так і з’являються в українському законодавстві терміни, які просто йому не притаманні і ніколи не використовувались. Але при цьому ми маємо схвальні відгуки європейських експертів та закрите грантове завдання. Однак державна правова політика – це більше, аніж грант! Вона не вкладається у філософію та логіку грантожерів, яка зводиться до потреби постійно доводити грантодаруючій організації свою необхідність.

Тому, згадуючи нашого великого Кобзаря: «І чужому научайтесь, й свого не цурайтесь!», потрібно зрозуміти, що застосування та використання кращого зарубіжного досвіду ми повинні здійснювати лише в контексті існуючої системи права, з огляду на певні правові принципи і традиції, правову культуру та свідомість. Ми маємо прагнути дійти того рівня стандартів політичного, економічного, соціального та правового буття, споглядаючи європейські процеси розвитку, але торуючи власний шлях, який за нас ніхто інший пройти не зможе.

Тому обсяг роботи потрібно виконати великий. Адже питання утвердження та забезпечення прав і свобод людини є основним обов’язком держави. Однак таке довільне поводження із правовою політикою не сприяє вірі в правову державу та побудові громадянського суспільства. Нам, мабуть, потрібен свій національний Юстиніан (Деренбург, Ієринг, Спіранський, Ландо та ін.), який взяв би на себе відповідальність та спромігся вичистити «авгієві конюшні» сучасної юриспруденції. Водночас це питання повинно вирішуватись комплексно. В Україні настав час задуматись про створення єдиної Концепції розвитку національного законодавства та її впровадження у життя.

Однак дорогу осилить тільки той, хто по ній іде. Переконаний, формування системної, логічної та послідовної правової політики має стати тим дороговказом, дорожньою мапою, що дасть можливість перезавантажити нашу правову систему задля блага всіх і кожного.